Екологічний кодекс України в контексті кодифікації екологічного законодавства
Згідно п. 5 ч. 1 ст. 92 Конституції України "виключно законами України визначаються засади використання природних ресурсів ..." [13]. Це положення реалізовано законодавцем шляхом прийняття законів у сфері екологічного права.
В цілому, екологічне право України є кодифікованою галуззю права, що підтверджується наявністю наступних кодифікованих законів: Земельний кодекс України [11], Водний кодекс України [2], Лісовий кодекс України [14], Кодекс України "Про надра" [12], Закон України "Про тваринний світ" [9], Закон України "Про охорону атмосферного повітря" [6]. Натомість існують ще закони, які не є кодифікованими, але які можуть бути кодифікованими в Екологічний кодекс України (далі - ЕКУ) (Наприклад, Закон України "Про екологічну експертизу"[4], Закон України "Про природно-заповідний фонд України"[8] тощо). Також до кодифікованих законів Ю. С. Шемшученко відносить Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" [7; 3, с. 29]
Питання кодифікації екологічного законодавства, в тому числі питання прийняття Екологічного кодексу України (далі - ЕКУ) є актуальним і, як показує практика, це питання набуває широкого обговорення.
Розробка проекту Екологічного кодексу України передбачена Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвердженими Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188, де зазначено, що кодифікація перспективних актів екологічного законодавства передбачає: наукове обгрунтування, розроблення та прийняття Екологічного кодексу України, законів України про континентальний шельф, про екологічну інформацію, про екологічну освіту [16].
В 2003 році в Верховній Раді України було проведено парламентські слухання, в результаті чого були прийняті Рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні, згідно яких Верховна Рада України рекомендує Кабінету Міністрів України: до 1 січня 2005 року внести на розгляд Верховної Ради України проект Екологічного кодексу України [17]
В 2004 році було внесено на розгляд Верховної Ради України проект ЕКУ [18]. Натомість він так і не був прийнятий. Натомість цей проект є актуальним сьогодні і може бути використаний для створення нового проекту ЕКУ.
В пояснювальній записці щодо проекту ЕКУ було зазначено, що "Потреба у такому акті тим очевидніша, що чинний Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" вже фактично не відіграє роль базового закону у сфері охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки...". Крім того, було зазначено, що "до сфери регулювання Екологічного кодексу не входять питання охорони та використання окремих природних ресурсів. Природоресурсні аспекти охорони довкілля на сьогодні досить вдало врегульовані на рівні спеціальних законодавчих актів, в тому числі кодифікаційних (Земельного кодексу України, Водного кодексу України, Лісового кодексу України, Кодексу України про надра, Законів України “Про охорону атмосферного повітря”, “Про тваринний світ”, “Про рослинний світ”, „Про відходи”, “Про мисливське господарство та полювання”), які всебічно та з врахуванням специфіки кожного природного ресурсу (землі, вод, лісів, надр тощо) регулюють питання їх охорони, раціонального використання та відтворення.Співвідношення Екологічного кодексу і чинних природоресурсних законів та кодексів можна охарактеризувати як зв’язок інтегрованої і диференційованої складових у регулюванні відносин в системі людина-природа" [18]. Тобто цей проект обмежився лише кодифікацією некодифікованих законів. Він передбачав існування загальних норм (в ЕКУ) та спеціальних норм (в природоресурсних кодексах і законах).
Структура проекту ЕКУ виглядає наступним чином.
Розділ І. Загальна частина
Глава 1. Основні положення
Розділ ІІ. Еколого-правовий статус людини і громадянина
Глава 2. Право на екологічну безпеку
Глава 3. Інші екологічні права людини та громадянина
Глава 4. Обов’язки громадян
Розділ ІІІ. Організаційна система державного регулювання і управління в галузі охорони довкілля
Глава 5. Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі охорони довкілля
Глава 6. Повноваження органів виконавчої влади в галузі охорони довкілля
Розділ ІV. Функції управління в галузі охорони довкілля
Глава 7. Екологічний моніторинг (моніторинг довкілля)
Глава 8. Державний облік в галузі охорони довкілля та природокористування
Глава 9. Інформування в галузі охорони довкілля
Глава 10. Нормування в галузі охорони довкілля
Глава 11. Планування заходів щодо охорони довкілля
Глава 12. Екологічний аудит
Глава 13. Екологічна експертиза
Глава 14. Екологічний менеджмент організації
Глава 15. Контроль в галузі охорони довкілля (Екологічний контроль)
Розділ V. Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки
Глава 16. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції, введенні в експлуатацію підприємств, споруд та інших об‘єктів, а також при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції населених пунктів
Глава 17. Забезпечення екологічної безпеки при експлуатації підприємств, споруд, об‘єктів та в процесі здійснення інших видів господарської діяльності
Глава 18. Забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично модифікованими організмами
Глава 19. Збереження біологічного різноманіття
Глава 20. Надзвичайні екологічні ситуації
Розділ VІ. Економічне регулювання охорони довкілля
Глава 21. Економічна політика в галузі охорони довкілля
Глава 22. Плата за спеціальне використання природних ресурсів та негативний вплив на довкілля (екологічний податок)
Глава 23. Національний, громадські та інші екологічні фонди
Глава 24 . Екологічне страхування
Розділ VІІ. Екологічне зонування територій. Національна екологічна мережа.
Глава 25. Екологічне зонування територій
Глава 26 . Національна екологічна мережа
Розділ VІІІ. Природно-заповідний фонд України
Глава 27. Загальні положення
Глава 28. Управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду.
Глава 29. Природні заповідники
Глава 30. Біосферні заповідники
Глава 31. Національні природні парки
Глава 32. Регіональні ландшафтні парки
Глава 33. Заказники
Глава 34. Пам‘ятки природи
Глава 35. Заповідні урочища
Глава 36. Ботанічні сади
Глава 37. Дендрологічні парки
Глава 38. Зоологічні парки
Глава 39. Парки-пам‘ятки садово-паркового мистецтва
Глава 40. Охоронні зони територій та об‘єктів природно-заповідного фонду
Глава 41. Науково-дослідні роботи на територіях та об‘єктах природно-заповідного фонду
Глава 42. Економічне забезпечення організації і функціонування природно-заповідного фонду.
Глава 43. Порядок створення й оголошення територій та об‘єктів природно-заповідного фонду.
Глава 44. Державний кадастр територій та об‘єктів природно-заповідного фонду.
Глава 45. Охорона територій та об‘єктів природно-заповідного фонду, контроль за додержанням їх режиму
Розділ ІХ. Юридична відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони довкілля та інші заходи реагування на порушення законодавства в галузі охорони довкілля
Глава 46. Засади юридичної відповідальності за порушення законодавства в галузі охорони довкілля
Глава 47. Відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства в галузі охорони довкілля
Глава 48. Вирішення спорів у галузі охорони довкілля
Глава 49. Запобіжні заходи в галузі охорони довкілля
Розділ Х. Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля
Глава 50. Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля
Розділ ХІ. Прикінцеві положення
Відповідний проект містить 285 статей та передбачає систематизацію Закона України "Про охорону навколишнього природного середовища" [7], Закона України "Про природно-заповідний фонд України" [8], Закона України "Про екологічну експертизу" [4], Закона України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" [5], Закона України "Про Червону книгу України" [10].
Критика положень була викладена у Висновку Головного науково-експертного управління 24.03.2004 [18]. Наприклад, щодо дублювання визначень.
В 2005 році було проведено круглий стіл на тему "Екологічний кодекс: міфи та реальність". Г. І. Балюк на круглому столі зазначила про необхідність прийняття ЕКУ та визначення його структури, форми, предмета, назву, місце в системі права тощо [1, с. 6-7]
В 2011 році кафедра трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Т. Шевченка та відділення екологічного, господарського та аграрного права Національної академії правових наук України провели круглий стіл «Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України». На цьому столі було розглянуто різні наукові думки [15].
Юрій Шемшученко (д.ю.н, проф., акад. Національної академії наук України, директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького) визначив необхідність розроблення та подання до Верховної Ради України нового якісного проекту ЕКУ з урахуванням суб'єктивного права на екологічну безпеку та визначенням правового механізму реалізації цього права.
Галина Балюк (д.ю.н., проф. кафедри екологічного права юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка, чл.-кор. НАПрНУ) у своїй доповіді «Систематизація екологічного законодавства України: теоретичні основи» зазначила на проблемах прогностичної оцінки розвитку екологічного законодавства та відсутності системи екологічного законодавства як єдиного законодавчого комплексу.
Світлана Кузнєцова (к.ю.н., доц., головний науковий консультант Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ) акцентувала увагу на прийнятті ЕКУ, яке призведе до скасування деяких законодавчих актів, що стануть його складовими, підняття до рівня закону низки правових вимог, що їх містять сьогодні підзаконні акти, впровадження міжнародних стандартів охорони навколишнього середовища у повсякденну практику державних установ, громадських організацій та громадян з метою надання екологічній політиці системного характеру. ЕКУ має забезпечити дотримання єдиної термінології, містити максимальну кількість норм прямої дії, уникати деклараційних та відсильних норм, визначати процедури виконання.
На сьогоднішній день це питання залишається актуальним. Думається, що створення ЕКУ може відбуватися двома шляхами:
1) Кодифікація лише некодифікованих законів
2) Кодифікація кодифікованих (Земельний, Лісовий, Водний кодекси тощо) та некодифікованих законів.
Вважаємо, що другий підхід може створити більш чіткий, системний та узгоджений закон. Підставою для такої кодифікації може бути той факт, що кодифіковані закони мають схожу структуру і в певних випадках дублюють одне одного. Тому можливий варіант проведення більш широкої кодифікації в порівнянні із проектом 2004 року. Такий проект буде складатися з загальної та особливої (спеціальної) частин. В загальній будуть визначатися терміни, основні права та обов'язки суб'єктів екологічного права та інші положення, що є характерними для всіх екологічних відносин. В особливій (спеціальній) частині буде регламентуватися правовий статус окремих об'єктів екологічного права (ліси, води тощо).
30 березня 2012 року заплановано участь Гвоздика Павла Олександровича (суддя Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, к.ю.н., доцент) на міжнародній науково-практичної конференції "Актуальні питання державотворення в Україні" (Київський національний університет імені Т. Шевченка) з темою: "Теоретико–методологічні проблеми розробки Екологічного кодексу України", що в котрий раз свідчить про актуальність цього питання.
Висновки
Таким чином, систематизація законів - процес впорядкування та вдосконалення законодавчих актів, а також приведення їх до єдиної внутрішньої погодженої системи.
Кодифікація законів - створення нового, об'єднаного загальним предметом правового регулювання, нормативно-правового акта на основі старих нормативних актів шляхом часткової або значної зміни їхнього змісту.
Різниця між консолідацією та кодифікацією полягає у зміні змісту. В першому випадку зміст не змінюється.
Сьогодні залишається не вирішеним питання щодо прийняття ЕКУ. В переважній більшості науковці схильні до прийняття ЕКУ, але конкретні сфери регулювання залишаються дискусійними. Тому, відповідаючи на питання "Чи потрібен нам Екологічний кодекс?", можна дати схвальну відповідь, але який він має бути є складним запитання, що не один раз буде обговорюватися в наукових колах.
Проблемним залишається питання щодо об'єму кодифікації. Чи це повинна бути кодифікація лише некодифікованих законів, чи це кодифікація більшої частини законів екологічного законодавства. Це питання повинно також пройти наукове обговорення.