Поняття джерел земельного права.

Лекція 2. Джерела земельного права.

План.

1. Поняття джерел земельного права.

2. Класифікація джерел земельного права.

3. Конституційні засади земельного права.

4. Закони як джерела земельного права, загальна характеристика Земельного кодексу України.

Поняття джерел земельного права.

Джерела права є зовнішня форма вираження правотворчої діяльно­сті держави, за допомогою якої воля законодавця стає обов'язковою для виконання. Найбільш поширеним в Україні видом джерела права є нормативно-правові акти органів державної влади, якими встановлю­ються (санкціонуються) правові норми, розраховані на багаторазове застосування при регулюванні відповідних суспільних відносин.

Під нормативно-правовими актами слід розуміти акти органів дер­жавної (публічної) влади, якими встановлюються, вводяться в дію, змі­нюються чи відміняються правила поведінки суб'єктів правовідносин у суспільстві. Саме цим нормативно-правові акти відрізняються від актів застосування права та від інших індивідуальних актів, розрахованих на одноразове застосування (дію), тобто «прив'язаних» до певних суб'єк­тів чи до конкретних обставин місця та часу.

Наявність відповідних джерел права, тобто нормативно-правових актів, що регулюють ті чи інші суспільні відносини, є свідченням існу­вання відповідної самостійної галузі права. В Україні, як відомо, прий­нята і діє велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють суспільні земельні відносини і які в своїй сукупності складають земель­не право як самостійну галузь українського права[1]. Отже, джерелами зе­мельного права є прийняті уповноваженими державою органами нор­мативно-правові акти, які містять правові норми, що регулюють сус­пільні земельні відносини відповідно до земельної політики держави.

Нормативно-правові акти як джерела земельного права України не є однорідними; їх структура відображає складність, структуровану ієрархічність системи законодавства країни в цілому і охоплює правові акти різної юридичної сили та правової спеціалізації. Відображаючи структуру державної (публічної) влади, правовий статус і компетенцію органів, що видають нормативно-правові акти, а також характер самих актів, нормативно-правові акти як джерела земельного права знахо­дяться між собою в суворій ієрархічній підпорядкованості.

У залежності від питомої ваги земельно-правових норм у норматив­но-правових актах, що регулюють суспільні земельні відносини, їх можна поділити на дві групи. До першої групи входять нормативно-правові акти, всі або переважна більшість норм яких спрямована на ре­гулювання тих чи інших земельних відносин. Такі нормативно-правові акти називаються спеціалізованими. Прикладом спеціалізованих актів є Земельний кодекс України, Закон України «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р.[2] тощо. Спеціалізовані земельні нормативно-правові акти становлять значну частину актів як джерел земельного права.

Разом з тим суспільні земельні відносини регулюються й норматив­но-правовими актами, основне призначення яких полягає в регулю­ванні інших суспільних відносин (господарських, екологічних, адміні­стративних та ін.) і які містять правові норми, присвячені регулюванню певних земельних відносин. Саме ці акти відносяться до другої групи. До нормативно-правових актів другої групи відносяться Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р.[3], Закон України «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14 лютого 1992 р.[4], Закон України «Про селянське (фермерське) господарство» від 20 грудня 1991 р.[5] та інші. Поява зазначених нормативно-правових актів є відображенням об'єктивного процесу екологізації земельного законодавства України та наповнення його господарським змістом.

Важливою особливістю земельного права України є наявність коди­фікованого систематизуючого законодавчого акта — Земельного ко­дексу України. Його головне завдання полягає у встановленні принци­пових положень правового регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення земельних ресурсів, забезпечення еколо­гічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарсь­кої та іншої діяльності на земельний фонд, збереження родючості ґрунтів, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною. Однак, Земельний кодекс, чинна редакція якого була прийнята 13 бе­резня 1992 р., вже не відповідає характеру земельних відносин, які значно змінилися за час проведення земельної реформи. Подальше удосконалення земельного законодавства України пов'язане з прий­няттям нових Цивільного і Земельного кодексів, Закону України «Про землеустрій» та деяких інших законодавчих актів з питань земельних відносин, які ще не стали в силу тих чи інших причин предметом пра­вового регулювання.

Джерела земельного права поділяються також на закони й підзаконні акти. В основу такого розподілу покладена юридична сила нор­мативних актів. Маючи найвищу юридичну силу, закони займають го­ловне становище в ієрархічній структурі законодавства, а всі інші нор­мативні акти видаються на основі, в розвиток і на виконання вимог законів і в зв'язку з цим називаються підзаконними актами.

Верховенство законів в ієрархічній структурі законодавства України означає, що:

1) всі інші правові акти повинні виходити із законів і не суперечити їм; у випадку розходження закону і підзаконного акта пріоритет мають норми закону;

2) закони приймаються, як правило, вищим законодавчим органом держави — Верховною Радою України — і не підлягають затвердженню будь-яким іншим органом держави;

3) ніхто не вправі змінити чи відмінити закон, крім органу, який за­твердив його.

Слід відмітити, що законодавчій практиці України відомі й інші, крім законів, нормативно-правові акти, що мають силу закону. Справа в тому, що в період з 21 грудня 1992 р. до 21 травня 1993 р. з метою опе­ративного вирішення питань, пов'язаних з проведенням ринкової ре­форми, Верховна Рада тимчасово делегувала ряд своїх повноважень у сфері законодавства Кабінету Міністрів України. Зокрема, згідно із Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів Украї­ни повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р.[6] здійснення регулювання взаємин у галузі ра­ціонального використання природних ресурсів й охорони навколиш­нього середовища тимчасово (на 6 місяців), було передано Верховною Радою Кабінету Міністрів України. На указаний вище період Кабінет Міністрів України був наділений Верховною Радою України повнова­женнями видавати нормативно-правові акти у формі декретів, які мали силу закону. Кабінет Міністрів прийняв цілий ряд декретів, деякі з них є джерелами земельного права. Так, наприклад, 26 грудня 1992 р. був прийнятий Декрет «Про приватизацію земельних ділянок»[7]. Проте ре­гулювання суспільних відносин декретами, що мають силу закону, — це виняток із загального правила.

Прийняті протягом вищезазначеного періоду декрети Кабінету Мі­ністрів України є обов'язковими для виконання на всій території Украї­ни. Ними не лише вводились в дію нові правила поведінки, але й була призупинена в цілому або в окремих частинах дія ряду законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою України, зокрема, ряд статей Зе­мельного кодексу України. Після припинення повноважень Кабінету Міністрів України щодо видання декретів останні можуть бути змінені чи відмінені тільки законом, прийнятим Верховною Радою України.

Нормативно-правові акти як джерела земельного права поділяють­ся також на акти органів законодавчої й виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та ін. Верховна Рада України як єдиний ор­ган законодавчої влади приймає, крім законів, нормативно-правові ак­ти у формі постанов.

Як правило, постановами уточнювались строки й порядок введен­ня в дію законів. Однак, ряд постанов Верховної Ради України но­сить характер самостійного нормативно-правового акта і є джерелом земельного права. До таких постанов відноситься, наприклад, Поста­нова Верховної Ради «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р. та Постанова Верховної Ради «Про прискорення земельної реформи та приватизації землі» від 13 березня 1992 р.

Значна роль у галузі правотворчості належить Президенту України. В межах своєї компетенції і на основі Конституції та законів України він приймає нормативні укази й розпорядження (в тому числі й з пи­тань регулювання земельних відносин). Президент України фактично виступає організатором реформування відносин землекористування. Так, 10 листопада 1994 р. Президентом України прийнято Указ «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сіль­ськогосподарського виробництва»[8], яким регламентуються відносини у сфері паювання земель сільськогосподарського призначення, що пе­редані у колективну власність. Паювання сільськогосподарських зе­мель є одним з пріоритетних напрямів державної політики у сфері ре­формування відносин власності на землю в Україні.

Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції та законів, указів і розпоряджень Президента України видає постанови й розпорядження, які є обов'язковими для виконання усіма підприєм­ствами, установами, організаціями, посадовими особами й громадяна­ми. Так, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про поря­док визначення й відшкодування збитків власникам землі й землеко­ристувачам» від 19 квітня 1993 р[9].

Прийняті закони з питань регулювання земельних відносин у бага­тьох випадках містять прямі вказівки Кабінету Міністрів України щодо прийняття відповідних нормативно-правових актів. Це підвищує роль урядових постанов. Наприклад, виконуючи пряме розпорядження ст. 24 Земельного кодексу України, Кабінет Міністрів постановою від 17 березня 1993 р. затвердив форму договору на право тимчасового ко­ристування землею й порядок його реєстрації[10].

Джерелами земельного права виступають також акти відповідних мі­ністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського уп­равління й контролю, на які законодавством покладено функції орга­нізації раціонального землекористування, а також охорони земельних ресурсів. До таких органів належать Міністерство екології та природних ресурсів України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України та інші відомства.

Відомчі підзаконні акти нормативного характеру видаються, як правило, з питань, віднесених до компетенції відомства, але нерідко носять міжвідомчий характер. Найчастіше вони іменуються постанова­ми, наказами, інструкціями тощо. Наприклад, наказом Держкомзему України від 29 липня 1993 р. затверджень Тимчасове положення про порядок здійснення органами Державного комітету України по земель­них ресурсах державного контролю за використанням та охороною зе­мель[11]. Це Тимчасове положення носить міжвідомчий характер, оскіль­ки регламентує здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, що знаходяться як у користуванні підприємств, уста­нов і організацій інших відомств, так і у власності чи користуванні не­державних юридичних осіб, а також громадян.

Нерідко такого роду нормативно-правові акти приймаються зазна­ченими відомствами спільно. Саме так 5 квітня 1996 р. спільним нака­зом Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Держжитлокомунгоспу України та Фонду державного майна України[12] було затверджено Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних діля­нок для спорудження житлових будинків.

Органи місцевого самоврядування й місцеві органи виконавчої вла­ди приймають нормативні рішення й розпорядження, які не повинні суперечити чинному законодавству. Прийняті названими органами ак­ти, які містять норми щодо раціонального використання та охорони зе­мель, є обов'язковими для виконання усіма суб'єктами на підпорядко­ваній цим органам території. Це випливає із конституційних норм. Так, згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самовряду­вання в межах повноважень, визначених законом, приймають рішен­ня, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Пов­новаження органів місцевого самоврядування в сфері використання та охорони об'єктів навколишнього природного середовища визначені Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р[13]. Так, згідно зі ст. 26 цього Закону ради як органи місцевого самовряду­вання вправі приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, вирішувати питання регулювання земельних відносин, затверджувати ставки земельного податку тощо.

Верховенство законів в ієрархічній структурі законодавства України означає, що:

1) всі інші правові акти повинні виходити із законів і не суперечити їм; у випадку розходження закону і підзаконного акта пріоритет мають норми закону;

2) закони приймаються, як правило, вищим законодавчим органом держави — Верховною Радою України — і не підлягають затвердженню будь-яким іншим органом держави;

3) ніхто не вправі змінити чи відмінити закон, крім органу, який за­твердив його.

Слід відмітити, що законодавчій практиці України відомі й інші, крім законів, нормативно-правові акти, що мають силу закону. Справа в тому, що в період з 21 грудня 1992 р. до 21 травня 1993 р. з метою опе­ративного вирішення питань, пов'язаних з проведенням ринкової ре­форми, Верховна Рада тимчасово делегувала ряд своїх повноважень у сфері законодавства Кабінету Міністрів України. Зокрема, згідно із Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів Украї­ни повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. здійснення регулювання взаємин у галузі ра­ціонального використання природних ресурсів й охорони навколиш­нього середовища тимчасово (на 6 місяців), було передано Верховною Радою Кабінету Міністрів України. На указаний вище період Кабінет Міністрів України був наділений Верховною Радою України повнова­женнями видавати нормативно-правові акти у формі декретів, які мали силу закону. Кабінет Міністрів прийняв цілий ряд декретів, деякі з них є джерелами земельного права. Так, наприклад, 26 грудня 1992 р. був прийнятий Декрет «Про приватизацію земельних ділянок»[14]. Проте ре­гулювання суспільних відносин декретами, що мають силу закону, — це виняток із загального правила.

Прийняті протягом вищезазначеного періоду декрети Кабінету Мі­ністрів України є обов'язковими для виконання на всій території Украї­ни. Ними не лише вводились в дію нові правила поведінки, але й була призупинена в цілому або в окремих частинах дія ряду законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою України, зокрема, ряд статей Зе­мельного кодексу України. Після припинення повноважень Кабінету Міністрів України щодо видання декретів останні можуть бути змінені чи відмінені тільки законом, прийнятим Верховною Радою України.

Нормативно-правові акти як джерела земельного права поділяють­ся також на акти органів законодавчої й виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та ін. Верховна Рада України як єдиний ор­ган законодавчої влади приймає, крім законів, нормативно-правові ак­ти у формі постанов.

Як правило, постановами уточнювались строки й порядок введен­ня в дію законів. Однак, ряд постанов Верховної Ради України но­сить характер самостійного нормативно-правового акта і є джерелом земельного права. До таких постанов відноситься, наприклад, Поста­нова Верховної Ради «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р. та Постанова Верховної Ради «Про прискорення земельної реформи та приватизації землі» від 13 березня 1992 р.

Значна роль у галузі правотворчості належить Президенту України. В межах своєї компетенції і на основі Конституції та законів України він приймає нормативні укази й розпорядження (в тому числі й з пи­тань регулювання земельних відносин). Президент України фактично виступає організатором реформування відносин землекористування. Так, 10 листопада 1994 р. Президентом України прийнято Указ «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сіль­ськогосподарського виробництва»[15], яким регламентуються відносини у сфері паювання земель сільськогосподарського призначення, що пе­редані у колективну власність. Паювання сільськогосподарських зе­мель є одним з пріоритетних напрямів державної політики у сфері ре­формування відносин власності на землю в Україні.

Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції та законів, указів і розпоряджень Президента України видає постанови й розпорядження, які є обов'язковими для виконання усіма підприєм­ствами, установами, організаціями, посадовими особами й громадяна­ми. Так, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про поря­док визначення й відшкодування збитків власникам землі й землеко­ристувачам» від 19 квітня 1993 р[16].

Прийняті закони з питань регулювання земельних відносин у бага­тьох випадках містять прямі вказівки Кабінету Міністрів України щодо прийняття відповідних нормативно-правових актів. Це підвищує роль урядових постанов. Наприклад, виконуючи пряме розпорядження ст. 24 Земельного кодексу України, Кабінет Міністрів постановою від 17 березня 1993 р. затвердив форму договору на право тимчасового ко­ристування землею й порядок його реєстрації[17].

Джерелами земельного права виступають також акти відповідних мі­ністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського уп­равління й контролю, на які законодавством покладено функції орга­нізації раціонального землекористування, а також охорони земельних ресурсів. До таких органів належать Міністерство екології та природних ресурсів України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України та інші відомства.

Відомчі підзаконні акти нормативного характеру видаються, як правило, з питань, віднесених до компетенції відомства, але нерідко носять міжвідомчий характер. Найчастіше вони іменуються постанова­ми, наказами, інструкціями тощо. Наприклад, наказом Держкомзему України від 29 липня 1993 р. затверджень Тимчасове положення про порядок здійснення органами Державного комітету України по земель­них ресурсах державного контролю за використанням та охороною зе­мель. Тимчасове положення носить міжвідомчий характер, оскіль­ки регламентує здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, що знаходяться як у користуванні підприємств, уста­нов і організацій інших відомств, так і у власності чи користуванні не­державних юридичних осіб, а також громадян.

Нерідко такого роду нормативно-правові акти приймаються зазна­ченими відомствами спільно. Саме так 5 квітня 1996 р. спільним нака­зом Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Держжитлокомунгоспу України та Фонду державного майна України[18] було затверджено Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних діля­нок для спорудження житлових будинків.

Органи місцевого самоврядування й місцеві органи виконавчої вла­ди приймають нормативні рішення й розпорядження, які не повинні суперечити чинному законодавству. Прийняті названими органами ак­ти, які містять норми щодо раціонального використання та охорони зе­мель, є обов'язковими для виконання усіма суб'єктами на підпорядко­ваній цим органам території. Це випливає із конституційних норм. Так, згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самовряду­вання в межах повноважень, визначених законом, приймають рішен­ня, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Пов­новаження органів місцевого самоврядування в сфері використання та охорони об'єктів навколишнього природного середовища визначені Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р[19]. Так, згідно зі ст. 26 цього Закону ради як органи місцевого самовряду­вання вправі приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, вирішувати питання регулювання земельних відносин, затверджувати ставки земельного податку тощо.