Правовий механізм забезпечення ефективності природоохорони: форми екологічного контролю та їх здійснення.
До форм екологічного контролю відносяться інформаційна, попереджувальна і каральна.
Інформаційна форма екологічного контролю полягає в збиранні, обробці, зберіганні, аналізі і передачі інформації про стан природного середовища, виконання природоохоронних заходів чи додержання екологічного законодавства.
Попереджувальна форма виявляє себе в діяльності контрольних органів, направленій на припинення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище або на спонукання виконати природоохоронні заходи чи додержувати діюче екологічне законодавство.
Каральна форма екологічного контролю направлена на застосування санкцій до порушників правил природокористування.
Для ефективного екологічного контролю застосовуються різні способи здійснення контрольної діяльності з метою забезпечення дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства. До методів екологічного контролю відносять: перевірку; обстеження; нагляд; спостереження; інспектування; аудит та звітність.
За об'єктним складом екологічний контроль можна класифікувати на природноресурсовий, антропоохоронний та на контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Екологічний контроль за суб'єктним складом поділяється на державний, громадський та виробничий.
А) Державний екологічний контроль за додержанням правил екологокористування має складну структуру, в якої можна відокремити такі елементи:
прокурорський нагляд, що здійснюється за додержанням екологічного законодавства;
місцевий контроль, тобто контроль за додержанням законодавства про природокористування з боку органів місцевого самоврядування, які, на відміну від прокурорських органів, можуть не тільки визнавати незаконність тих чи інших дій, але й безпосередньо скасовувати їх. Роль цих органів особливо збільшується у зв'язку з встановленням плати за право користування природними ресурсами, за відтворення та охорону природних ресурсів, за надання ліцензій щодо права екологокористування з підприємств, яка стягується з їхнього прибутку до сплати податків. Так, ліцензування здійснюється органом місцевого самоврядування згідно з органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища та природних ресурсів, на основі документа, який включає: екологічні умови господарчої діяльності, на яких вона допускається; види природних ресурсів, що використовуються; ліміти та нормативи їхнього видатку; нормативи платежів за природні ресурси та забруднення навколишнього природного середовища; відповідальність підприємства за порушення вимог, які встановлені в дозволу, штрафні санкції за неефективне використання природних ресурсів та перевищення забруднення навколишнього середовища. Рішення органів місцевого самоврядування, які прийняти в рамках їхньої компетенції, є обов'язковими для використання всіма підвідомчими підприємствами та громадянами, що мешкають на даної території.
Спеціальний екологічний контроль здійснюється спеціалізованими державними органами по охороні атмосферного повітря, по охороні вод, по охороні земель, по правильному застосуванні агрохімікатів, по охороні рибних запасів, по охороні лісів; по контролю за додержанням санітарно-епідеміологічних правил, по контролю за охороною надр; по контролю за захоронення радіоактивних відходів; по контролю за додержанням нормативів гранічного змісту забруднюючих речовин тощо.
Суб'єкти державного екологічного контролю - юридично визначені особи, на яких покладається забезпечення дотримання екологічного законодавства. До суб'єктів державного екологічного контролю відносяться органи вищої виконавчої влади, органи місцевої виконавчої влади таспеціально уповноваженні органи центральної виконавчої влади.
1. Міністерство охорони навколишнього природного середовища та державна екологічна інспекція здійснюють загальне забезпечення дотримання екологічного законодавства, державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів, територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, територій і об'єктів природно-заповідного фонду; контроль за додержанням норм екологічної безпеки;
2. Міністерство охорони здоров'я України забезпечує державний санітарний нагляд.
3. Міністерство України у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС здійснює радіоекологічний моніторинг територій зон;
4. Міністерство лісового господарства України здійснює державний контроль за охороною, захистом, використанням і відтворенням лісів;
5. Міністерство рибного господарства України здійснює контроль щодо відтворення і використання рибних ресурсів підприємствами і організаціями рибного господарства, щодо безпеки мореплавства риболовного флоту;
6. Державний комітет України по земельних ресурсах здійснює державний контроль за використанням, охороною земель;
7. Державний комітет України по водному господарству здійснює радіологічний контроль та контроль якості води на водогосподарських системах міжгалузевого і сільськогосподарського водопостачання, у зонах впливу АЕС;
8. Державний комітет України по геології і використанню надр здійснює державний геологічний контроль; державний нагляд, геологічне вивчення, охорону і використування надр;
9. Державний комітет України у справах захисту прав споживачів України здійснює радіологічний, хіміко-токсикологічний і фізико-хімічний контроль продуктів харчування.
10.Державний комітет по гідрометеорології здійснює радіаційний моніторинг у районах розташування атомних електростанцій;
11.Державний комітет по використанню ядерної енергетики здійснює відомчий контроль за станом навколишнього природного середовища у санітарно-захисній зоні та зоні нагляду атомних станцій;
12.Головне управління ветеринарної медицини з державною інспекцією Міністерства сільського господарства і продовольства України здійснює контроль за додержанням ветеринарно-санітарних вимог, спрямованих на захист навколишнього природного середовища, продуктів тваринного і рослинного походження, радіологічний та токсикологічний контроль;
11.Головна державна інспекція з карантину рослин України здійснює досанітарного контролю.
Б) Громадський екологічний контроль має різноманітні форми. У зв'язку з розширенням прав громадян на політичну та громадську діяльність забезпечено право громадян об'єднуватися не тільки в громадські організації, але й в партії різного типу та напрямів, за винятком тих, що вимагають незаконні цілі. Новий юридичний статус громадського життя в України дозволяє дати таку класифікацію господарського контролю за природокористуванням та охороною навколишнього середовища.:
- партійний контроль, що здійснюється політичними партіями. Він характеризується існуванням політичних програм, які можуть містити різні підходи по досягненню цілей, що намічаються цими партіями;
- контроль громадських організацій, що здійснюється добровільними суспільствами, громадськими організаціями, що створюються як для вказаних, так і для інших цілей.
- контроль органів місцевого самоврядування, які створюються згідно з Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Суб'єкти громадського екологічного контролю - громадські екологічні об'єднання, статути яких передбачають здійснення перевірок, рейдів та інших напрямів контрольної діяльності в галузі екології. До них відносяться Українське товариство охорони природи (на центральному рівні); Президій Українського товариства охорони природи та штаб громадських інспекторів (на обласному та районному рівнях). Згідно з законодавством вони беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного контролю рейдів та перевірок дотримання юридичними та фізичними особами вимог екологічного законодавства; проводять перевірки і складають протоколи про порушення екологічного законодавства подають органам державного екологічного контролю для притягнення винних до відповідальності; надають органам державного екологічного контролю допомогу в їх діяльності щодо запобігання екологічних правопорушенням та інші види контрольної діяльності.
В) Виробничий екологічний контроль здійснюється спеціально уповноваженими структурними підрозділами підприємств, установ та організацій, які здійснюють перевірку дотримання екологічного вимог на відповідному виробництві. Він відрізняється від державного контролю, по-перше, більш вузьким колом завдань; по-друге, значною різноманітністю контрольних функцій, тому що є підприємства, діяльність яких пов'язана з експлуатацією природних об'єктів, а є і такі, що в своєї діяльності торкаються даної сфери незначно.
До суб'єктів виробничого екологічного контролю. Відносяться спеціальні управління (відділи) по охороні навколишнього природного середовища; лабораторії в галузі охорони навколишнього природного середовища; інші структурні функціональні підрозділи.
До форм діяльності цих органів відносяться:
- контрольза рівнями викидів і скидів, обсягів побічних продуктів, вторинних матеріалів, здатних впливати на стан навколишнього середовища в процесі виробництва;
- контроль за розробкою і запровадженням газоочисного і уловлюючого устаткування, очисних споруд та інших захисних засобів негативного впливу виробничої діяльності на стан навколишнього природного середовища;
- заходи щодо попередження та локалізації аварійних викидів та скидів забруднюючих речовин, проводять облік використання водних та інших ресурсів.
Законодавством визначена певна послідовність дій контрольного органу, які забезпечують досягнення реалізації вимог екологічного законодавства:
1. Підготовча - вибір об'єкта екологічного контролю, формування завдань та визначення методів контрольної діяльності;
2. Контрольна-наглядова - здійснення перевірок, обстежень, спостережень та інших методів контрольної діяльності щодо об'єкта екологічного контролю;
3. Інформаційно-аналітична - узагальнення отриманої інформації та висновків, тлумачення чинного законодавства, формування обов'язкових для виконання дій, пропозицій і рекомендацій;
4. Прийняття рішення - підготовка проекту документа, його погодження, затвердження, реєстрація та доведення до фізичних і юридичних осіб.
4. Завдання державного екологічного контролю
Державний екологічний контроль здійснюють органи виконавчої влади України; Міністерство охорони навколишнього середовища та природних ресурсів України та органи Державного санітарно-епідеміологічного нагляду України.
Компетенція органів виконавчої влади, органівсанітарно-епідеміологічного нагляду в області державного екологічного контролю визначається законодавством України та відповідними нормативними правовими актами [5].
Головними завданнями державного екологічного контролю є:
- перевірка виконання програм, планів та заходів щодо охорони навколишнього середовища;
- вияв порушень екологічних потреб при підготовці, прийнятті та реалізації рішень про розвиток господарчої та іншої діяльності;
- перевірка виконання екологокористування (нормативів та правил) екологокористування та якості навколишнього природного середовища.
Державний контроль за виконанням та охороною окремих видів природних ресурсів здійснюється з метою перевірки виконання господарчим об'єетом нормативів використання окремих видів природних ресурсів та природних об'єктів, а також використання заходів по відтворенню та охороні природних ресурсів. Цей контроль здійснюється спеціально вповноваженими федеральними органами державної влади в області регулювання використання та охорони окремих видів природних ресурсів.
Посадові особи органів державного екологічного контролю мають право:
- безперешкодливо відвідувати підприємства, установи, організації, природні території, які охороняються, інші об'єкти, що містяться на території, в територіальних водах, на континентальному шельфі та в виключної морської економічної зоні України;
- при взаємодії з іншими спеціально вповноваженими органами перевіряти транспортні засоби та забороняти їхню експлуатацію при умові порушення ними екологічних норм і правил, а також спиняти та оглядивати українські та іноземні судна для перевірки фактів порушення вимог природоохоронного законодавства та затримувати їх до рішення питання про компенсацію шкоди в випадку встановлення порушення;
- вносить пропозиції про проведення державної екологічної експертизи;
- запитувати та одержувати від підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності та підпорядкованості документи, результати хімічних та інших аналізів, інші матеріали, необхідні для виконання ними службових обов'язків;
- привертати у встановленому порядку винних осіб до адміністративної відповідальності, направляти матеріали про притягнення їх до дисциплінарної чи карної відповідальності, пред'являти позиви до суду чи арбітражного суду про відшкодування заподіяної порушеннями екологічних вимог законодавства України навколишньому природному середовищу шкоди;
- приймати рішення про обмеження чи припинення господарчої чи іншої діяльності, в тому числі той, що пов'язана з використанням, відтворенням та охороною різних видів природних ресурсів, що здійснюється з порушенням екологічних вимог законодавства України, а також підготовлювати матеріали про припинення цієї діяльності для прийняття відповідних рішень органами виконавчої влади;
- забороняти запровадження в дію об'єктів, будівництво яких було з порушенням норм (нормативів та правил) екологокористування і якості навколишнього середовища;
- у встановленому порядку анулювати чи давати приписи щодо анулювання ліценцій (дозволів) на користування окремим видами природних ресурсів при порушенні вимог, встановлених в них.
- додавати пропозиції про вилучання у встановленому порядку земельних ділянок при використанні їх способами, що призводять до ерозії та деградації земель, хімічному, бактеріологічному чи радіоактивному забрудненню, а також про заборону користування забруднених чи деградованих земель;
- забороняти ввезення на територію України, а також транзит (подальшу транспортировку) екологічно небезпечних вантажів (виробів), сировинних речовин, що здійснюється з порушенням екологічних норм та правил;
- стягувати у встановленому порядку заборгованість по платежам за забруднення навколишнього природного середовища та інші негативні впливи на нього;
- перевіряти роботу очисних споруд та інших знешкоджуваючих приладів, засобів їхнього контролю, додержання нормативів якості навколишнього середовища, природоохоронного законодавства, виконання планів та заходів щодо охороні навколишнього природного середовища;
- надавати дозволи щодо права викидів забруднюючих речовин, розміщення відходів, інших шкідливих впливів на навколишнє середовище;
- встанавлювати по узгодженню з органами санітарно-епідеміологічного нагляду нормативи викидів, збросів забруднюючих речовин джерелами забруднення навколишнього середовища;
- складати по результатам перевірок акти та протоколи, надавати обов'язкові приписи щодо усунення порушень вимог законодавства в області охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів;
- вимагати усунення недоліків, що виявлені, надавати в межах наданих ним прав вказівки чи висновки щодо розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, запровадження до експлуатації, експлуатації об'єктів.
- користуватися іншими правами, що надані діючим законодавством.
Дії та рішення посадових осіб, що здійснюють державний екологічний контроль, можуть бути оскаржені в суді чи арбітражному суді.
Загальні висновки
Охорона природи в Україні виступає як комплекс державних, наукових, громадських заходів, направлених на збереження і раціональне використання природи, оздоровлення середовища, яке оточує людину, відтворення природних багатств.
Охорона природи здійснюється різноманітними засобами: природничо-науковими (біологічними, фізичними, хімічними та ін.); технічними (використання досягнень науково-технічного прогресу для усунення шкідливих наслідків людської діяльності в природі); економічними (розробка науково обґрунтованих планів і довготермінових прогнозів природокористування, ефективний розвиток виробництва, затрати на природоохоронні заходи, врахування економічної шкоди, заподіюваної природного середовищу); організаційними (планування, управління і контроль в галузі охорони природи, матеріальне-технічне забезпечення природоохоронних заходів, служба охорони природи); санітарно-гігієнієничними (вимоги по оздоровленню навколишнього природного середовища, санітарний нагляд); ідеологічними (формування екологічного світогляду, екологічне виховання); правовими.
Правові засоби охорони природи визначають ступінь необхідної і можливої поведінки людей щодо природи і ті наслідки, які настають при відхиленні від правил. Держава у законотворчих актах закріплює найважливіші природоохоронні засоби: встановлює права і обов'язки різноманітних організацій і осіб по охороні природи, визначає види юридичної відповідальності за порушення правил охорони природи. Виконання природоохоронного законодавства, його ефективність забезпечуються як вимогами неухильного виконання державних приписів, так і зв'язком правових норм по охороні природи з усією системою державних правоохоронних заходів. Цей зв'язок виявляється в двох основних формах: з одного боку, право закріплює в своїх нормах матеріальні, фінансові, організаційні, науково-технічні, ідеологічні заходи держави і надає їм обов'язковоїюридичної сили; з другого боку, правові норми по охороні навколишнього природного середовища тільки тоді досягають мети, коли вони науково обгрунтовані, а їх виконання забезпечується матеріально-технічними засобами, організаційною роботою, контролем державних органів і громадських організацій, певним рівнем екологічної освіти виконавців вимог правових норм.
В умовах ускладнення відносин природокористування і охорони природи особливого значення набуває управління в цій галузі як найважливіший засіб здійснення природоохоронної функції нашої держави.
Екологічний контроль - це регламентована законодавством діяльність державних органів і спеціалізованих формувань екологічних громадських об'єднань, яка спрямована на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів попередження екологічних правопорушень. До форм екологічного контролю відносяться інформаційна, попереджувальна і каральна.
Інформаційна форма екологічного контролю полягає в збиранні, обробці, зберіганні, аналізі і передачі інформації про стан природного середовища, виконання природоохоронних заходів чи додержання екологічного законодавства.
Попереджувальна форма виявляє себе в діяльності контрольних органів, направленій на припинення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище або на спонукання виконати природоохоронні заходи чи додержувати діюче екологічне законодавство.
Каральна форма екологічного контролю направлена на застосування санкцій до порушників правил природокористування.
Екологічний контроль виступає як засіб забезпечення законності в галузі охорони природи і раціонального використання природних ресурсів, як один з методів управлінської діяльності в цій галузі відносин. Він здійснюється з метою забезпечення діяльності природокористувачів в відповідності з екологічними умовами та потребами, що містяться в нормативній документації, яка затверджена у встановленому порядку.
Функції контролю полягають у вивченні й оцінці дій суб'єктів права природокористування на предмет встановлення відповідності чи невідповідності фактичному стану справ, виявленому в процесі спостереження, а також у вжитті заходів до усунення виявлених недоліків.