Статья 2. Система природоохранительного законодательства Российской Федерации

Природоохранительные отношения в Российской Ф регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами России.

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей природной среды

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздейст­вие на состояние окружающей природной среды, Советы народных депутатов, другие государственные органы, пред­приятия, учреждения, организации, а также граждане Рос­сийской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:

приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обес­печения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

научно обоснованным сочетанием экологических и эко­номических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей ок­ружающей природной среды, необходимости воспроизвод­ства природных ресурсов и недопущения необратимых по­следствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

соблюдением требований природоохранительного зако­нодательства, неотвратимостью наступления ответственно­сти за их нарушения;

гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохрани­тельных задач;

международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

В сжатой и емкой форме преамбула настоящего Закона разъясняет ряд его базовых положений:

природа и ее богатства—национальное достояние на­родов Российской Федерации;

Закон действителен только совместно с комплексом оп­ределенных организационных, правовых, экономических, воспитательных мер;

его задачи—формирование и укрепление экологиче­ского правопорядка, способного обеспечить экологическую безопасность на территории как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.

Тезис о том, что природа и.ее богатства являются наци­ональным достоянием, не затрагивает вопроса о праве соб­ственности на природные богатства, а лишь означает, что они служат первоисточником для развития производитель­ных сил всей страны, увеличения ее экономического потен­циала и решения социальных проблем народа России.

Эффективность этого естественного источника обеспе­чивают меры: организационные (деятельность людей, орга­нов власти и управления, юридических лиц), правовые (при­нятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение), экономические (мобилизация необходимых материально-технических средств, инвести­ций, различных экономических стимулов и др.), воспитательные (в частности, экологическое образование). Все это направлено на достижение целей Закона —формирование экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность.

В преамбуле говорится о территории Российской Федерации и республик в ее составе. Сейчас этого недостаточно, надо говорить о всех субъектах Федерации. В соответствии Конституцией Российской Федерации 1993 г. такими субъектами являются республики, автономная область, автономные округа, края, области, города Санкт-Петербург, Москва.

I. Статьи разд. I — основополагающие для всего Закона, представляют как бы общую его часть, а все остальные —особенную. В общую часть включены 10 статей. В ст. 1 — 4 закреплены такие базовые положения (категориии, понятия), как окружающая природная среда, состав ее объектов (компонентов) и их охрана, принципы охраны, природоохранительное законодательство.

Термин «окружающая природная среда» предполагает, что человек погружен в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, (из которых три основные: земля, воды, атмосфер­ный воздух (атмосфера). К другим объектам относятся леса, экологические системы, недра земли, животный мир и т. Д) входят и созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.) . ст. 4

Земля понимается как «твердь земная», поверхность, почвенный покров, В сельском хозяйстве он является основ­ным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект ох­раны. Остальные земли являются пространственным опера­ционным базисом для размещения объектов промышленно­сти, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным

использованием. Понятие и состав земель даются в Земель­ном кодексе.

К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водо­емы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую роль. Состав их объектов дается в Водном кодексе. Воды в то же время —экономический природный ресурс.

В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. «Утоньшение» этого слоя, происходящее в последние годы (т. н. озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.

Как объект природы—леса, в соответствии с лесным законодательством,— это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса — важ­ный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют «легкими планеты». Небольшие группы деревьев, очдиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя шкже выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

Иная растительность —древесно-кустарниковая, не от­несенная к лесам (например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы.. И другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы).

В качестве объектов природы выступают экологические экосистемы. Под ними понимаются сообщества организмов и ареалы их существования (территории), которые в силу неразрывных причинно-следстигых связей образуют единое целое. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных

1ях Мирового океана, морские акватории и лежбища гжей. Такие участки, как правило, объявляются заповед-i лми. Многие другие заповедники по существу также

вставляют собой экосистемы.

Недра—это земли, расположенные ниже почвенного покрова или дна водоема и доступные для освоения (геологического изучения, разработки). Недрами называют так-
же х участки —как используемые, так и неиспользуемые;

пустоты, подземные воды (см. Закон Российской Федерации о недрах).

Животный мир—различные виды зверей, птиц и др., обитающих в естественной среде (земные, земноводные, водные животные). Их состав определяется Законом Рос­сийской Федерации о животном мире. Охрана сельскохозяй­ственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов осуществ­ляется другим специальным законодательством.

Разновидностью животного мира являются микроорга­низмы. Это —тоже природный объект, подлежащий охра­не. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природ­ные объекты, животных, человека) есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и чело­века (например, производимые из обычной плесени).

Одним из природных объектов, нуждающихся в защитеи охране, в т. ч. правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Человек юридически не считается элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который характеризуется опре­деленными признаками (крепость «тела и духа», здоровье, сила, способность приспосабливаться к среде обитания, не теряя при этом врожденных качеств). Деградация же при­родной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

В последние годы заметно ухудшилось здоровье населе­ния, особенно молодежи (на примере ежегодных призывов в армию, когда выявляется много лиц, не пригодных к службе); снизились возраст жизни, рождаемость, увеличи­лись смертность, бесплодие женщин, число рожденных уро­дов. В качестве причины здесь выступают как естественные, так и отрицательные социальные нагрузки на окружающую природную среду. Это — серьезная проблема.

Наконец, речь идет о таких объектах, подлежащих охра­не, как природные ландшафты (их называют также геогра­фическими). Это —естественный комплекс, в котором могут быть различные природные компоненты земля, почвы, растительность, воды, животный мир), нахо-дящиеся в сложном взаимодействии, образующие неразрывную экологическую систему. Черта природного ландшафта —рельеф местности.

К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные природные заповедники, заказники, иональные и природные парки, дендрологические парки, ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, которые заносятся в Красную книгу Российской Федерации,
(имеется также Международная Красная книга). Красная Книга издается не реже 1 раза в 10 лет.

Под особой охраной находятся также лечебно-курорт-- . оздоровительные местности, защитные и зеленые зоны, различные леса.

Говоря об окружающей природной среде и ее охране, комментируемый Закон имеет в виду сохранение не всякой, а именно здоровой, качественной среды, благоприятной для жизни человека, общества (атмосферный воздух и водоемы чисты, земля и леса не деградированы, живые ресурсы не погибают). Она может быть и некачественной; тогда задача природоохранительного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить ее оздоровление.

В ст. 15—24 закреплена
структура экономического механизма. Так, ст. 16 посвящена
учету природных ресурсов и ведению их кадастров;

Кадастры представляют собой совокупность количественных и качественных данных о природных ресурсах (земельный, водный, лесно, государственный кадастр животного мира, и\ животных; государственный кадастр полезных минеральных ресурсов.

Плата за пользование природными ресурсами установле­на соответствующими природоресурсовыми законами и комментируемым Законом (ст. 20). При этом различается плата за: пользование природными ресурсами; сверхлимит­ное и нерациональное их использование; загрязнение окру­жающей природной среды (см. приложение 2).

Плата за землю установлена Земельным кодексом (25 апреля 1991 г.) и Законом «О плате за землю» (11 октября 1991 г.) с изменениями и дополнениями от 28 апреля 1993 г. и
от 9 августа 1994 г. Определены нормативная цена земли,
земельный налог, арендная плата за землю, размеры, поря­
док распределения, взимания.

Плата за пользование недрами установлена Законом о недрах от 19 февраля 1992 г. (новая редакция от 8 февраля 1995 г.) и конкретнее (размеры, порядок распределения и взыска­ния) — Положением о плате за недропользование, утверж­денным Правительством Российской Федерации 28 октября

1992 г. Определена плата за поиск, разведку и добычу
полезных ископаемых и на восстановление минеральных
ресурсов.

В соответствии с Водным кодексом Российской Феде­рации устанавливается плата за водопользование, которая идет на восстановление и охрану вод.

Основами лесного законодательства введены лесные подати за различные виды лесопользования, арендная плата. Раньше существовала плата на восстановление, охрану и защиту лесов; с 1995 года она отменена Законом о бюджете на 1995 год.

Различные формы платы устанавливаются за пользова­ние растительным и животным миром (сбор грибов, ягод, охота, рыболовство).

В настоящее время продолжаются работы по совершен­ствованию системы оплаты в следующих направлениях: пол­ный и оперативный учет инфляции при определении ставок;

Установлено, что в Федеральный экологический фонд отчисляются 10% общей суммы средств, направляемых в государственные внебюджетные экологические фонды в ви­де платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и дру­гие виды загрязнений, средств, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонаруше­ния, а также средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытого с их помощью.

Исполнительным органам государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, местным администрациям, Минприроды предложено обеспечить своевременное и пол­ное перечисление средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и территориальные внебюд­жетные экологические фонды. Федеральный экологический фонд является самостоя­тельным государственным внебюджетным учреждением, об­ладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изобра­жением Государственного герба России и своим наименова­нием, может создавать отделения, филиалы и иные обо­собленные подразделения. Он находится в ведении Мин­природы, взаимодействуете экологическими фондами субъ­ектов Российской Федерации, местными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологи­ческих программ и проектов. Порядок такого взаимодейст­вия определяется соглашениями (договорами).

Основные задачи Федерального экологического фонда: финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспече­ние экологической безопасности населения; мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; экономическое стимулирование бережного и эф­фективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений; содействие в развитии и осуществлении меж­дународного сотрудничества в области охраны природы, финансирование целевых проектов и программ такого со­трудничества (см. приложение 2).

Качество окружающей природной среды нормируется с целью установления предельно допустимых норм воздейст­вия, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих раци­ональное использование и воспроизводство природных ре­сурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной де­ятельности .

Комментируемый Закон устанавливает необходимость нормирования:

содержания предельно допустимых концентраций вред­ных веществ;

предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнит­ных полей и иных вредных физических воздействий;

предельно допустимого уровня радиационного воздейст­вия;

предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, норм нагрузки на окружающую природную среду, предельно допустимых остаточных коли­честв веществ в продуктах питания.

Законом также устанавливаются размеры санитарных и защитных зон, экологические требования к производимой продукции.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий и методы их определения утверждаются органами санитар­но-эпидемиологического надзора и специально уполномо­ченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. По мере развития производ­ства, науки и техники нормирование в экологии развивается и совершенствуется. При разработке нормативов учитыва­ются международные экологические нормы и стандарты.

При нарушении нормативов качества могут быть огра­ничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом дают го­сударственные органы в области охраны окружающей при­родной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормиру­ются в атмосферном воздухе, воде, почве.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания, требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксиро­вались в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования; наряду с ними разви­вается и экологическое нормирование.

Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹ установил, что санитарные правила и нормы обязательны для соблюдения всеми государственными органами, обще­ственными объединениями, хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами. На всей территории России действуют федеральные санитарные правила. Ре­спубликанские и местные правила могут быть только вре­менными и вводятся при отсутствии федеральных, а также в случае необходимости уточнения федеральных правил, в

Экологические требования в комментируемом Законе сформулированы применительно к четырем «уровням» или «направлениям».

Во-первых, применительно к природопользованию (по существу, во всех статьях —с 40 до 57). Это означает эко­логизацию природопользования и всех его конкретных ви­дов (землепользования, недропользования, лесопользова­ния, водопользования, пользования атмосферным воздухом, животным миром), т. е. всемерное усиление его защиты от различных вредных техногенных и антропогенных воздейст­вий, приводящих к ухудшению окружающей среды. Так, земли охраняются от эрозии, снижения плодородия, загряз­нения и заражения; воды —от загрязнения, засорения, ис­тощения; леса —от самовольных и незаконных рубок, по­жаров. В то же время предусматриваются меры предупреж­дения вредного влияния самих природных явлений, ликвидации их последствий (землетрясений, оползней, се­левых потоков, потепления климата, затоплений, повыше­ния уровня морей и Мирового океана). Предусматривается комплекс экономических мер, меры экологической экспер­тизы, экологического контроля, традиционной юридиче­ской ответственности (дисциплинарной, материальной, ад-министративной, уголовной, гражданско-правовой (имуще­ственной), а также специальной эколого-правовой—пре­кращение права природопользования, приостановление или прекращение экологически вредной деятельности отраслей, производств, объектов, перепрофилирование или вывод их за пределы населенных пунктов). Экологизация природо­пользования вводит его в рамки рациональной, научно обос­нованной, безвредной или менее вредной для окружающей природной среды деятельности, включает в систему эколо­гической безопасности.

Во-вторых, экологические требования сформулированы применительно к различным отраслям и объектам производ­ственно-хозяйственной и иной деятельности. Сюда относят­ся, в частности, отрасли и объекты промышленности, транс­порта, строительства, энергетики, военной деятельности, сельского хозяйства, мелиорации и др. Они могут отрица­тельно влиять на природные объекты (загрязнять, заражать, засорять земли, воды, атмосферный воздух), губительно — на озоновый слой, климат, уровень океанов и морей- В целях предупреждения такого воздействия или уменьшения его последствий действуют экологические требования о запрете подобной деятельности, в частности, при разработке планов, размещении и строительстве объектов и сооружений, вводе их в эксплуатацию и при эксплуатации. 8 то же время принимаются меры по усилению экологического контроля и надзора, ответственности виновных, в том числе —эко-лого-правовой (приостановление или прекращение деятель­ности).

В-третьих, особые экологические требования устанавли­ваются применительно к деятельности в регионах, на терри­ториях, в зонах. В особенности это касается, например, регионов и территорий Крайнего Севера, Белого моря, озера Байкал, Северного Прикаспия, Волжского бассейна, Черного и Азовского морей, административных территорий. Для них могут разрабатываться специальные экологические про­граммы, территориальные схемы комплексной охраны при­роды (ТерСКОП). Особо выделяются (объявляются) зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия (последствий чернобыльской аварии, Северного Прикаспия и др.)¹. К особо охраняемым территориям, в которых устанавливаются специальные экологические тре­бования, особые охранные режимы, относятся лечебно-оз­доровительные и курортные местности, заповедники, наци­ональные и природные парки, заказники, ботанические сады и дендрологические парки, памятники природы. В них также, как правило, устанавливаются дополнительно сани­тарные зоны или зоны (округа) санитарной охраны².

В-четвертых, экологические требования предусматрива­ются применительно к объектам в населенных пунктах. Здесь действуют и градостроительные, и санитарно-эпиде­миологические нормы; учитываются правила планировки и застройки; особое внимание уделяется охране атмосферного воздуха, водоемов, лесов и лесонасаждений; предусматрива­ются меры по усилению контроля и ответственности.

Закон предусматривает выделение на территории России особых кризисных зон —чрезвычай­ной экологической ситуации и экологического бедствия, устанавливает порядок и последствия их объявления, источ­ники финансирования мероприятий по их оздоровлению, основные признаки зон (ст. 58 и 59 Закона).

( например,Кузнец­кий угольный бассейн Кемеровской области, город Нижний Тагил Свердловской области и город Братск Иркутской области).
Как видно из текста комментируемого Закона (ст. 68—72), экологический контроль охватывает все природные ресурсы страны, их состояние, изменяющееся под хозяйст­венным или иным воздействием, соблюдение природоох­ранного законодательства и нормативов качества окружаю­щей среды. Средствами контроля ведется также проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию ресурсов, оздоровлению ок­ружающей среды. Столь обширные задачи в области эколо­гического контроля не под силу какому-то одному государ­ственному органу, например Минприроды

О создании Единой государственной системы экологического мониторинга