Органи державного управління природокористуванням та охороною довкілля спеціальної компетенції

Державні органи, наділені координаційними, організаційно-розпорядчими та контрольними функціями щодо навколишнього природного середовища або його частини, визнаються органами спеціальної компетенції. Сфера їхньої діяльності — виключно чи переважно — організація, використання, відтворення та охорона природних об'єктів і довкілля в цілому. Певних організаційних змін ці органи зазнають в процесі поетапного впровадження в Україні адміністративної реформи, що проводиться відповідно до указів Президента від 13 березня 1999 року «Про зміни в системі централь­них органів виконавчої влади України»¹ та від 15 вересня 2003 року «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управ­ління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів»².

Провідним органом у галузі державного управління природоко­ристуванням та охороною довкілля є Міністерство охорони навко­лишнього природного середовища України (Мінприроди). Згідно з по­ложенням про його правовий статус Мінприроди здійснює комп­лексне управління та координацію державної діяльності в галузі охорони довкілля, раціонального використання, відтворення та охо­рони природних ресурсів (крім надр), забезпечення регулювання екологічної, радіаційної безпеки, ведення заповідної справи, форму­вання національної екологічної мережі, ведення гідрометеоро­логічної діяльності. Завданнями міністерства є моніторинг навко­лишнього природного середовища, затвердження або погодження лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного зна­чення, видача дозволів на здійснення деяких видів спеціального при­родокористування та викидів і скидів забруднюючих речовин, про­ведення екологічної експертизи, державний екологічний контроль за використанням і охороною земель, поверхневих і підземних вод, ат­мосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Діяльність Міністерства має комплексний характер і тому в його структурі виокремлено такі основні підрозділи:

— Державна служба заповідної справи, яка забезпечує держав­не управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, організує ведення Червоної та Зеленої книг України;

— Державна екологічна інспекція Мінприроди, яка здійснює контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території України, на її кор­доні, в територіальних водах, континентальному шельфі та у ви­ключній (морській) економічній зоні України. До її складу входять Головна державна екологічна інспекція, інспекції республікансько­го комітету охорони навколишнього середовища та природних ре-сурсів Автономної Республіки Крим та обласних управлінь еко­логічної безпеки, а також Державна міжрегіональна Азово-Чорно-морська екологічна інспекція, державні інспекції охорони Чорно­го і Азовського морів та інші підрозділи.

На місцях у системі Мінприроди функціонують Державний комітет по охороні навколишнього середовища і природних ре­сурсів Автономної Республіки Крим, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі.

Для здійснення своїх завдань органи міністерства наділені до­статньо широкими правами. Так, вони мають право одержувати інформацію про стан екологічної безпеки, обстежувати підпри­ємства, обмежувати чи тимчасово забороняти (зупиняти) їх діяль­ність; застосовувати економічні санкції за порушення вимог зако­нодавства щодо екологічної безпеки; розглядати справи про адмі­ністративні правопорушення; подавати позови про відшкодування збитків, заподіяних навколишньому середовищу внаслідок пору­шення екологічного законодавства.

Наведені правомочності Мінприроди та його органів свідчать про досить широку компетенцію цього державного органу в галузі екологічного управління. Але, незважаючи на це, його управлінська діяльність не в змозі охопити всі об'єкти природного середовища та функції управління їх охороною та використанням. Тому в країні існує система державних органів так званого поресурсового уп­равління природокористуванням, які уповноважені державою здійснювати управлінські дії щодо охорони і регулювання викори­стання конкретних природних об'єктів. Діяльність більшості з них спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

Безпосереднє провадження державної земельної політики і забезпечення раціонального використання і охорони земель покладено на єдину систему державних органів земельних ресурсів, яка включає Державний комітет України по земельних ресурсах та його органи на місцях — головні обласні, міські управління, районні відділи земельних ресурсів, інженерів-землевпорядників сіл і селищ. До компетенції посадових осіб цих органів віднесено координацію проведення земельної реформи, створення умов для рівноправного розвитку всіх форм власності на землю, ведення державного земельного кадастру, участь у землеустрої, проектуванні та відведенні земельних ділянок, державну реєстрацію прав на землю та видачу відповідних документів, здійснення державного контролю за використанням і охороною земель тощо.

У складі Держкомзему діє Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель.

Управління в галузі використання і охорони поверхневих вод здійснює Державний комітет по водному господарству України. До його системи, відповідно до басейнового принципу управління водними ресурсами, належать басейнові водогосподарські об'єднання, обласні управління комплексного використання водних ресурсів, басейнові (територіальні) інспекції з використання і охорони вод, їх дільниці та гідрохімічні лабораторії. Держкомводгосп організовує комплексне використання водних ресурсів, експлуатацію водогосподарських об'єктів, охорону вод від забруднення та засмічення, здійснення моніторингу водних об'єктів та ведення відповідного кадастру, пого­джує дозволи на спеціальне водокористування, здійснює контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ та ін.

Функції управління використанням і охороною підземних вод здійснюють органи Державного комітету природних ресурсів України, які, зокрема, ведуть їх облік та моніторинг, погоджують умови доз­волу користування ними.

Державна інспекція України з безпеки судноплавства (Держфлотінспекція України) здійснює державний нагляд за безпекою плавання суден у водоймах республіки і охороною навколишнього природного середовища при їх експлуатації.

Державне управління використанням і охороною надр здійсню­ють декілька органів спеціальної компетенції, між якими законо­давством проведено розмежування функцій у цій галузі:

— Державний комітет природних ресурсів України та його орга­ни проводять державний контроль за геологічним вивченням надр, подають для затвердження Кабінету Міністрів ліміти (квоти) видо­бування корисних копалин загальнодержавного значення, видають спеціальні дозволи на користування ділянками надр, дозволи (ліцензії) на пошук (розвідку) та експлуатацію родовищ корисних копалин. Для обліку і оцінки природних багатств надр при комітеті урядом створено Державну комісію із запасів корисних копалин та Державний фонд їх родовищ.

— Державний департамент по нагляду за охороною праці Міністер­ства праці та соціальної політики України здійснює гірничий нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використан­ням і охороною на 2780 підприємствах України. Відповідні управ­ління та інспекції Департаменту надають гірничі відводи на кори­стування надрами, контролюють введення в експлуатацію родовищ корисних копалин, перевіряють видобування і переробку мінераль­ної сировини, норми і правила охорони надр тощо.

- Держкомзем України в процесі здійснення контролю за станом земель, зайнятих гірничою промисловістю, перевіряє порядок надання і вилучення таких земельних ділянок, їх своєчасне повернення при тимчасовому зайнятті, стан і якість Грунтів, забруднення ландшафтів тощо.

Функції управління користуванням та охорони лісів здійснює Дер­жавний комітет лісового господарства України та інші органи, у віданні яких перебувають ліси. До системи Держкомлісгоспу належать обласні виробничі лісогосподарські об'єднання (у Закарпатській, Івано-Франківській та Чернівецькій областях — управління лісового госпо­дарства), держлісгоспи, лісництва, лісонасіннєві станції. Держкомлісгосп і його органи здійснюють управління і контроль у галузі організації і веденні лісового господарства щодо питань охорони, за­хисту, використання та відтворення лісів, ведуть державний лісовий кадастр і моніторинг лісів, визначають розрахункову лісосіку, організо­вують діяльність системи державної лісової охорони тощо.

Охорона, захист та відтворення зелених насаджень, що не відне­сені до лісових ресурсів, у межах населених пунктів здійснюється органами місцевого самоврядування, їх виконавчими підрозділами Та органами Мінприроди.

Єдиної республіканської системи органів у галузі охорони та регулювання використання тваринного світу не існує, тому:

- спеціально уповноваженим органом у галузі ведення мис­ливського господарства є Держкомлісгосп України та його органи на місцях. Для цієї мети у складі комітету функціонує Головне управ­ління мисливського господарства, що керує мисливством на тери­торії республіки. На місцях такі функції виконують відділи охоро­ни, захисту лісу та мисливського господарства обласних лісогоспо­дарських об'єднань, державні лісові, лісомисливські та мисливські господарства;

- спеціально уповноваженим державним органом у галузі ве­дення рибного господарства (включаючи добування водних безхре­бетних і морських ссавців), є. Державний департамент рибного гос­подарства Міністерства аграрної політики України. Його функції полягають в організації охорони, раціонального використання та відтворення водних біоресурсів, забезпеченні ведення рибного гос­подарства і регулюванні промислового і любительського рибальст­ва, видачі відповідних дозволів тощо. Контрольні функції здійснює Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства, відповідні басейнові управління, їх відділи та інспекції рибоохорони;

— Державний департамент ветеринарної медицини Міністерст­ва аграрної політики України здійснює профілактичні та лікувальні заходи щодо хвороб свійських тварин та дикої фауни з метою одер­жання екологічно чистих продуктів харчування, провадить ветери­нарний, радіологічний і токсикологічний контроль продукції тва­ринного і рослинного походження.

Відповідно до Закону України від 16 червня 1992 року «Про при­родно-заповідний фонд» державне управління організацією, охоро­ною та використанням природно-заповідного фонду повинно здійс­нювати Мінприроди України. До прийняття названого нормативно­го акта керівництво заповідними об'єктами виконувалося кількома міністерствами і відомствами, що не сприяло забезпеченню єдиного правового режиму та досягненню мети заповідної охорони природи. Тому зосередження управління природно-заповідними територіями в одному спеціалізованому державному органі неодноразово пропону­валось екологами та правознавцями, що знайшло своє закріплення у вказаному законі. Проте вже в 1993 році постановою Верховної Ради встановлювалося, що через відсутність додаткових засобів та ма­теріально-технічних ресурсів на перехідний період зберігається, в ос­новному, існуюча система державного управління найбільш важливи­ми об'єктами — природними та біосферними заповідниками, націо­нальними природними парками. Таким чином, названі території нині перебувають у віданні Мінприроди, НАН України, Української акаде­мії аграрних наук, Держкомлісгоспу та Міністерства освіти і науки. Слід зазначити, що наведеною постановою визначена необхідність під­порядкування всіх заповідників і національних парків, що створюють­ся, Головному управлінню заповідної справи Мінприроди України¹.

Безпосереднє керівництво об'єктами природно-заповідного фон­ду здійснюється їх спеціальними адміністраціями, а коли такі не ство­рені, то воно покладається на підприємства, установи та організації, на територіях (акваторіях) яких перебувають ці території та об'єкти.

Державне управління в галузі охорони атмосферного повітря здійснюється Мінприроди та Міністерством охорони здоров 'я України. їх досить широка компетенція щодо встановлення стандартів у га­лузі охорони атмосферного повітря та затвердження і введення в дію нормативів його екологічної безпеки, контролю за їх дотриман­ням визначена Законом від 21 червня 2001 року «Про охорону ат­мосферного повітря»². Крім цього, окремі функції екологічного управління в цій сфері здійснюють:

— Авіаційний регістр Державної авіаційної служби Міністерства транспорту і зв'язку України, який здійснює реєстрацію, сертифікацію та допуск до експлуатації цивільних повітряних суден, видає посвід­чення про їх шумову придатність, розробляє заходи щодо зменшення шкідливого впливу авіаційної діяльності на довкілля;

— Департамент Державної автомобільної інспекції (ДАІ) Міністер­ства внутрішніх справ України організує і здійснює контроль за дотри­манням правил, норм, стандартів безпеки дорожнього руху та охоро­ни навколишнього природного середовища від шкідливого впливу ав-томототранспортних засобів та сільськогосподарської техніки.

Окрему групу державних органів становлять ті, що здійснюють певні спеціальні функції екологічного управління в галузі охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки. їх діяльність стосується не конкретного, а фактично не визначеного кола (тобто всіх або більшості) природних об'єктів або природного середовища в цілому.

Це передусім стосується екологічних повноважень Міністерства охорони здоров'я України. Цей державний орган, крім вищеназва­них напрямків діяльності, забезпечує також санітарно-гігієнічну охорону довкілля — створює оптимальні умови життєдіяльності населення, вивчає і не допускає шкідливого впливу чинників нав­колишнього природного середовища на здоров'я людини. У країні діє розгалужена система Санітарно-епідеміологічної служби МЗО України, яка здійснює відповідний державний нагляд і має для цього впливові повноваження, передбачені Законом України від 24 лю­того 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного бла­гополуччя населення» та іншими нормативними актами.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій (МИС) ко­ординує діяльність державних та інших органів з проблем захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та ліквідації їх наслідків, в тому числі вики­ду шкідливих, хімічних, радіоактивних речовин у довкілля; здійс­нює державний нагляд і контроль за станом цивільної оборони і техногенної безпеки.

Державний комітет України з питань подолання наслідків Чорно­бильської катастрофи відає захистом населення і територій від наслідків катастрофи планетарного масштабу, реабілітацією забруд­нених територій.

Державний комітет природних ресурсів України здійснює прове­дення топографо-геодезичних, гравіметричних, картографічних робіт, аерокосмічних зйомок для дистанційного зондування Землі з метою вивчення природних ресурсів і стану довкілля.

Державний комітет будівництва та архітектури України та його органи на місцях здійснюють розробку та реалізацію докумен­тації з розбудови населених пунктів та проводять архітектурно-будівельний контроль, забезпечують захист життєвого та природ­ного середовища від шкідливого впливу техногенних та соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ, організують упорядкування населених пунктів з додержанням екологічних ви­мог тощо.

Державний департамент випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив МінагрополітикиУкраїни здійснює державні випробування та реєстрацію, визначає перелік дозволених для використання хімічних, біологічних, засобів захисту та регуля­торів росту рослин, добрив з урахуванням вимог до їх безпечності для здоров'я людини та навколишнього природного середовища.

Державний нагляд і державний контроль за додержанням законо­давства про пестициди і агрохімікати здійснюють органи Мінприроди, Мінздраву, Мінагрополітики, Держкомлісгоспу та інші відповідно до їх компетенції щодо охорони і забезпечення екологічної безпеки відповідних природних об'єктів чи довкілля в цілому.

Державна служба з карантину рослин Мінагрополітики України та її інспекції здійснюють державний фітосанітарнии контроль за додержанням карантинного режиму на стадіях вирощування, пере­робки і реалізації рослин і продукції рослинного походження.

І, нарешті, ще одним різновидом державного управління при­родокористуванням та охороною довкілля є галузеве (відомче) управління. Суть його полягає в певній організаційній діяльності окремого міністерства чи відомства щодо забезпечення належних умов використання та охорони природних об'єктів, які експлуату­ються підприємствами, що йому підпорядковані. Це характерно, наприклад, для Міністерства аграрної політики, Міністерства па­лива та енергетики, Міністерства транспорту і зв'язку.