Необходимость установления приоритетов для государственного вмешательства
Очевидно, что государственное вмешательство представляет собой процесс, на который значительное влияние оказывают политические соображения. В частности, на деятельность государственных органов оказывает воздействие ограниченность государственных бюджетных средств и таких ресурсов как рабочая сила соответствующей квалификации. Более того, те ресурсы, которые государство выделяет для достижения природоохранных целей, обычно ограничены и поэтому приходится оценивать несколько конкурирующих альтернативных вариантов использования этих ресурсов. В результате становится невозможным сразу решить все экологические проблемы – возникает необходимость установить приоритетность их решения.
Установление приоритетов – это процесс ранжирования будущих действий, при котором определяются первоочередные мероприятия, позволяющие получить наибольшие выгоды с учетом наличных ресурсов. Основные аналитические критерии, используемые для определения приоритетности действий в области охраны окружающей среды, базируются, с одной стороны, на оценке экологического ущерба (или выгод от восстановления окружающей среды), а с другой стороны, на использовании методов наименьших затрат, применяемых для решения различных проблем.
Тот факт, что ресурсы, необходимые для решения проблем охраны окружающей среды, ограничены, позволяет выделить два основных типа приоритетов или выбора, хотя нельзя утверждать, что они независимы друг от друга:
Во-первых, следует оценить целесообразность использования всего объема ресурсов для природоохранных, а не иных целей. Говоря о ресурсах, мы имеем в виду не только государственные бюджетные средства, так как выполнение нормативно-правовых актов, вызывающих расходы компаний, требует использования имеющихся ограниченных ресурсов. Например, если фермерам потребуется направлять значительные денежные средства на снижение воздействия органических веществ из навоза домашнего скота на водоемы, то у них останется меньше средств на увеличение производительности сельского хозяйства, например, на закупку более совершенной техники, удобрений и т.д. В этом случае, государству потребуется сделать выбор между более жесткими природоохранными требованиями и снижением объема производства товаров и продуктов питания. Если удастся принять природоохранные меры, которые приведут к снижению издержек, например, путем лучшего использования ресурсов, то такой конфликтной ситуации можно будет избежать. Состояние, когда экологические мероприятия являются экономически выгодными, называют ситуацией "все в выигрыше".
Во-вторых, используемые для природоохранных целей ресурсы должны привести к достижению "наилучшего качества окружающей среды" на каждую дополнительную единицу затраченных денежных средств. Это означает, что ограниченные ресурсы необходимо использовать там, где можно получить максимальные экологические выгоды при минимальных расходах. Показателем эффективности в этом случае может служить отношение выгод к расходам.
Использование рассмотренных выше критериев в методических документах для установления приоритетов несомненно представляет достаточно сложную задачу, которая предполагает детальный экономический анализ и зависит от местных условий. Более того, экологические приоритеты должны изменяться во времени, поскольку как затраты на ликвидацию (снижение) экологического ущерба, так и эффективность этих затрат (анализ "затраты-эффективность") для принимаемых решений будут значительно варьировать с течением времени.
Тем не менее, для процесса определения приоритетов, по-видимому, могут оказаться полезными простые эмпирические правила:
В общем случае необходимо отдать приоритет мероприятиям, которые позволяют одновременно решить несколько проблем. Это относится к таким случаям, когда с решением одной технической проблемы связано решение нескольких природоохранных задач (например, рациональное использование энергии или использование определенных полезных ископаемых). Структурные изменения (например, при использовании разных видов энергии и топлива разного качества происходит перестройка промышленных процессов и изменение качества продукции) часто позволяют решать одновременно несколько проблем. Снижение использования угля является хорошим примером мероприятия, которое позволяет уменьшить как вредные воздействия на здоровье человека, связанные с присутствием пыли и SO2, так и загрязнение воды. В отличие от этих мероприятий, использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему.
Предотвратить проблему (профилактика) легче, чем бороться с ее последствиями. Затраты на очистку или уменьшение экологического ущерба, когда уже оказано вредное воздействие, всегда оказываются выше, чем затраты на предотвращение этого ущерба. Например, с позиций долгосрочной перспективы будет дешевле предотвратить загрязнение почвы, произведя меньше отходов и используя эффективные методы управления отходами, чем в будущем осуществят очистку загрязненных почв).
Готовность населения платить за улучшение окружающей среды в случае долговременных и трансграничных внешних (экстернальных) эффектов в общем случае оказывается гораздо ниже, чем готовность платить за ликвидацию последствий кратковременного и локального загрязнения. Следовательно, более целесообразно устанавливать первоочередной приоритет устранению (снижению) кратковременных рисков для здоровья людей, проживающих в экологически опасных зонах, чем делать упор на достижение долговременных положительных эффектов для экосистем.
На практике при определении приоритетов альтернативных природоохранных действий приходится помимо затрат и выгод учитывать и другие факторы. К ним относятся:
• социальные и политические ограничения;
• наличие местных и/или иностранных источников финансирования;
• институциональные возможности и институциональный потенциал;
• готовность институциональных структур;
• сложность проекта.
Важно установить приоритеты до рассмотрения подобных факторов. Как только будут установлены "идеальные" приоритеты, необходимо приступить к рассмотрению перечисленных ограничений.
Хотя анализ "затраты-выгоды" помогает установить приоритеты для всего набора мер, которые необходимо осуществить для решения конкретной экологической проблемы, соотнесение степени приоритетности одной проблемы по отношению к другой является по существу решением политического характера. Готовность платить населения для решения различных экологических проблем (например, загрязнение воздушной среды или воды) и минимизация рисков здоровья человека (например, риски, обусловленные бактериологическими или химическими факторами, хронические заболевания или генетические эффекты) может быть определена только в процессе выработки и реализации самих политических решений