Типы провалов в государственной политике
Провалы в политике могут быть объединены в четыре основных типа.
К провалам первого типа можно отнести искажения, вносимые в хорошо функционирующие рынки непродуманными действиями государства в сфере налогов, субсидий, распределения квот, нормативов, а также неэффективной работой государственных предприятий и реализацией крупных государственных проектов с незначительной экономической прибылью и значительным воздействием на окружающую среду. В этом случае можно сравнить государство со слоном в посудной лавке.
Ко второму типу провалов в политике относится неспособность государственных органов проанализировать и интернализовать побочные негативные последствия обоснованного государственного вмешательства.
К третьему типу провалов в политике относится государственное вмешательство, которое направлено на корректировку или смягчение рыночных провалов, но в конечном итоге приводит к еще более худшему результату - "думали как лучше, а получилось, как всегда". Необходимо еще раз подчеркнуть, что наличие провалов рынка не требует во всех без исключения случаев вмешательства государства с целью корректировки таких провалов, а лишь свидетельствует о том, что подобные вмешательства могут оказаться полезными.
Последним типом провалов в политике является бездействие государства при провалах рынка, когда явно ощущается необходимость такого вмешательства с целью улучшения функционирования рынка, и связанные с этим затраты будут полностью оправданы предполагаемыми выгодами.
Подводя итог, можно утверждать, что провалы в политике могут иметь место как в случаях, когда правительство вмешивается, но нет необходимости вмешиваться (или государственное вмешательство должно было осуществляться каким-либо другим способом), так и когда государство оказывается не способным осуществить корректирующие воздействия.
Анализ «затраты – выгоды»
Описание анализа «затраты – выгоды»
Существует несколько вариаций АЗВ при экспертизе проектов (политических действий), но как правило большинство из них они включает в себя следующую последовательность действий:
Первый этап определение базового сценария, т.е. анализ ситуации в случае отсутствия каких-либо действий. Предлагаемая для оценки деятельность изучается по отношению к этой базовой (отсчетной) позиции. Заметим, что последняя не тождественна текущей ситуации. Так, может случиться, что при отсутствии каких-либо природоохранных мер фирмой экологические условия ухудшаться. Тогда любые изменения в окружающей среде уже придется сравнивать с уже ухудшившимися условиями, которые теперь стали базовыми (отсчетными). Отсюда следует, что не всегда бывает легко установить базовый сценарий, но это является важным этапом в проведении АЗВ.
Примером постоянно ухудшающейся отсчетной ситуации является эрозия почвы, если не применять почвозащитных мер. В случае высоких темпов эрозии почвы базовым сценарием, с которым надо будет сравнивать разные варианты проведения противоэрозионных мероприятий, будет ситуация уменьшающихся с каждым годом урожаев из-за потери верхнего почвенного слоя и питательных веществ. Рассматриваемые меры по сдерживанию эрозии, видимо, не дадут прибавки урожая к текущему уровню, но они определенно приведут к лучшим урожаям по сравнению с ожидаемым сокращением урожая (базовый сценарий), поэтому вполне могут рассматриваться как эффективные.
Вторым этапом АЗВ является определение альтернатив экологической политики (или мероприятий по реализации проектов). Под альтернативами имеются в виду различные виды деятельности, которые направлены на решение экологической проблемы. Их следует оценить и сравнить. Данные альтернативы могут включать в себя различные типы экологических стандартов, разные виды рыночных стимулов и разные подходы к организации общественного участия.
Третий этап АЗВ – определение потенциальных (ожидаемых) изменений в выходных параметрах(например, определенное сокращение выбросов или снижение загрязнения водоема) и рисков. Этот этап, как правило, основан на итогах научных исследований, например, связи между выбросами загрязняющего вещества и увеличением риска заболевания раком легких, или последствий процесса выщелачивания нитратов и эвтрофикацией поверхностных водоемов.
Четвертым этапом АЗВ должна быть экономическая оценка затрат и выгод.
Улучшение состояния окружающей среды может принести разнообразные выгоды для людей, например, улучшить их здоровье и снизить уровень смертности, расширить рекреационные возможности, повысить урожайность сельскохозяйственных культур и снизить материальный ущерб, увеличить генетическое разнообразие и сохранить духовные ценности. Некоторые из этих выгод можно оценить посредством рынка (достаточно просто оценить в деньгах увеличение урожая), но гораздо сложнее оценить те выгоды, которые не имеют рыночной стоимости. Тем не менее, экономисты, применяя различные методы, пытаются выявить, какие из этих выгод наиболее предпочтительны для населения. Этот вопрос будет более развернуто представлен в следующем разделе.
Для каждого мероприятия необходимо произвести оценку затрат по улучшению экологической обстановки. При оценке затрат следует учитывать не только издержки государственных структур, но и издержки, которые понесут частные компании, например, при установке очистного оборудования для выполнения новых государственных нормативов.
Эти затраты можно также рассматривать как упущенную выгоду, которую можно было бы получить при отказе от капиталовложений в улучшение состояния окружающей природной среды. Стоимость упущенной выгоды включает в себя прямые расходы и косвенные потери, например, вызванные ухудшением показателей продукции (запрет на использование асбеста по экологическим соображениям сократил прочность тонких бетонных плит, используемых в жилищном строительстве).
Затраты и выгоды оцениваются для приращенных изменений по отношению к показателям базового сценария и должны выражаться в сопоставимой денежной форме. Это позволяет в дальнейшем определить чистые выгоды, необходимые для сравнения альтернатив действий.
Последним этапом АЗВ является проведение расчетов общей чистой выгоды от осуществления различных альтернативных вариантов. На этой стадии нужно решить, как проводить агрегирование затрат и выгод во времени и по каждому отдельному варианту. На этом этапе также необходимо предусмотреть проведение анализа чувствительности результатов к внешним изменениям, чтобы определить, насколько они устойчивы при меняющихся допущениях и возможных неопределенностях.
Если некоторые виды затрат и выгод не могут быть представлены в денежном выражении, то в заключительный отчет по АЗВ следует включить качественную информацию.
Агрегирование чистых выгод во времени производится при помощи дисконтирования будущих выгод/затрат. Дисконтирование используется для сравнения выгод, получаемых в различные моменты времени, имея ввиду, что люди ценят определенную сумму денег сегодня больше, чем, например, через десять лет. Метод дисконтирования рассматривается в следующем разделе.
Агрегирование чистых выгод в денежном выражении, связанных с конкретными предложениями обычно осуществляется путем их простого суммирования, т.е. всем затратам и выгодам придается одинаковый вес безотносительно того, к кому они относятся.
Наконец, для полноты АЗВ следует включить, насколько это возможно, распределение затрат и выгод во времени и пространстве, т.е. кто и когда получает выгоды или несет убытки. Эта информация очень важна для оценки того, насколько справедливы предлагаемые меры для различных групп населения.
Анализ "затраты-эффективность"
Анализ эффективности затрат является сложным методов. Он предполагает определение наименее дорогостоящего варианта проведения природоохранных мероприятий. Если желаемый уровень состояния окружающей среды задается политическим решением или международными обязательствами, то нет особого смысла подсчитывать выгоду от улучшения экологической обстановки. Основным вопросом в этом случае остается минимизация затрат.
Предположим, что было принято решение о снижении выбросов двуокиси серы на 30%. Вопрос заключается в том, как это можно сделать с минимальными затратами. Анализ затрат состоит из сравнения различных вариантов мер (например, замена угля на газ на электростанциях, десульфуризация отходящих газов на крупных ТЭЦ и т.д.) Выгоды, образующиеся от снижения выбросов SO2, не имеют особого практического значения, так как они должны быть одинаковыми для всех вариантов действий (сокращение на 30%).
При использовании метода «затраты–выгоды" можно в принципе поставить вопрос о целесообразности снижения выбросов на 20 или 30%. При таком подходе потребовалось бы получить надежные оценки выгод от снижения выбросов на различные уровни.
Дисконтирование
При применении метода «затраты-выгоды» часто приходится сравнивать затраты и выгоды, которые имеют место в разное время. Например, при инвестициях в очистное оборудование, затраты будут произведены в одночасье, тогда как результат (сокращение выбросов) наступит через несколько лет. Для сравнения платежей, сделанных в разные периоды времени мы используем инструмент, называемый дисконтированием (приведением ценности денежных сумм в будущем к текущему времени). Когда мы дисконтируем будущий платеж, мы определяем, какую стоимость (ценность) этот платеж имеет для нас сейчас.
Денежная сумма, которая должна быть получена или уплачена в будущем, имеет меньшую ценность, чем сумма полученная или уплаченная сегодня. Здесь мы не учитываем влияния инфляции или неопределенностей (оба эти фактора снижают ценность будущих денежных средств), а также исходим из полной гарантии своевременных выгод. Рассмотрим альтернативные варианты стоимости (ценности) денег. Предположим, что нам задают следующие вопросы
«Что для Вас предпочтительнее – получить 100$ сегодня или 100$ ровно через год?”
«Что для Вас предпочтительнее – получить 100$ сегодня или 110$ ровно через год?”
«Что для Вас предпочтительнее – получить 100$ сегодня или 150$ ровно через год?”
В каждом конкретном случае у каждого человека существуют свои предпочтения при ответе на эти вопросы. Однако следует установить пределы этих предпочтений. Если обобщить все мнения, то получится следующая картина. Каждый предпочел бы получить 100$ сегодня, чем 100$ через год. Однако, многие пожелают получить 1000 долларов через год, чем 100 долларов сейчас. Между этими крайностями есть широкий разброс предпочтений.
Предположим, что человеку все равно, получит ли он 100$ сегодня или 110$ через год. В этом случае его ставка дисконта ("уценки") будет равна 10% и эта процентная ставка, таким образом, соизмеряет стоимость денег сейчас и в будущем. Итак, ставка дисконта в нашем примере равна 10%. Этот показатель является очень существенным при проведении экологической политики, поскольку с его помощью оцениваются и соизмеряются размеры выгод и затрат в различные моменты времени. Использование дисконта позволяет привести разновременные инвестиции (затраты) к «приведенной (текущей) стоимости» денежных средств.