Понятие и виды экологически неблагополучных территорий
Экологически опасные ситуации существуют на некой ограниченной территории. По оценкам Минприроды России, на весьма значительной части территории страны, в северных районах страны, хозяйственно мало освоенных, занимающей до 40%, окружающая среда является вполне благоприятной.
Работой по экологической оценке и картографированию территории России активно занимается Институт географии РАН. С учетом загрязнения атмосферы, истощения и загрязнения вод суши, загрязнения морей, деградации лесов, эрозии и других форм деградации почв, истощения рыбных ресурсов и других экологически значимых факторов, характеризующих качественное и количественное состояние природной среды и ее отдельных объектов, исходя из этих критериев, на основе проведенных обследований территории России Институт составил в начале 90-х годов экологическую карту.
По степени остроты Институт разделяет экологические ситуации на две категории - острые и очень острые. Очень острые экологические ситуации существуют там, где состояние природной среды начинает прямо угрожать условиям жизни населения.
При этом в пределах России наиболее неблагоприятные экологические ситуации (острые и очень острые) в начале 90-х годов наблюдались на 15% территории России (площадь в 2,5 млн. кв. км). С учетом деградированных пастбищ эта величина достигала 18 - 20%. По состоянию на 1991 г. было выделено 13 регионов с очень острой экологической ситуацией, включая:
- Кольский полуостров,
- Московский регион (загрязнение атмосферы, истощение и загрязнение вод суши, утрата продуктивности земель, загрязнение почв, деградация лесных массивов),
- Северный Прикаспий,
- Среднее Поволжье и Прикамье,
- промышленная зона Урала,
- нефтегазопромысловые районы Западной Сибири,
- Кузбасс,
- районы озера Байкал,
- Норильский промышленный район,
- Калмыкия,
- Новая Земля,
- зона влияния аварии на Чернобыльской АЭС,
- рекреационные зоны побережий Черного и Азовского морей.
По результатам исследований экологической ситуации европейской части России, включающей 12 административных областей, выполненных этим же Институтом в середине 90-х годов, установлено, что в центре европейской части России территории с относительно удовлетворительными ситуациями занимают 15% от общей площади региона, с конфликтными и напряженными ситуациями - по 30%, с кризисными ситуациями - 23%, с катастрофической экологической ситуацией - 2%. Констатируется, что в северной части исследуемого региона еще сохранилась здоровая окружающая среда <131>.
--------------------------------
<131> Зеленый мир. 1995. N 27. С. 5.
Очевидно, что самое важное для оценки остроты как отдельных экологических проблем, связанных, к примеру, с состоянием почв, так и экологических ситуаций, - наличие общепринятых критериев.
Институт географии РАН предлагает определять степень остроты экологических проблем и ситуаций исходя из показателей, характеризующих изменения природных компонентов и условий, которые:
- влияют на санитарно-гигиеническую обстановку, то есть на состояние здоровья людей;
- ведут к истощению и утрате природных ресурсов;
- нарушают и видоизменяют естественные ландшафты.
Основываясь на собственных критериях, ученые выделили названные выше 13 экологически неблагополучных регионов. Но, чтобы придать им официальный статус таковых, необходимы юридические, а не только научные основания. Соответствующие критерии должны устанавливаться в законодательстве.
В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и определены критерии их выделения. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 5) в качестве инструмента решения своих задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации. Они являются разновидностью экологически неблагополучных территорий, так как по смыслу Закона чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказались нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.
Отношения по приданию статуса экологически неблагополучных территорий регулируются также Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Им установлены четыре вида зон:
- зона отчуждения;
- зона отселения;
- зона проживания с правом на отселение;
- зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Закон устанавливает достаточно определенные критерии для выделения той или иной зоны. Эти критерии - проведение в 1986 г. эвакуации и последующего отселения граждан; начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр); начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/кв. км (ст. 7).
Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986 - 1987 гг. 30-километровой зоной. В соответствии с проектом Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предлагалась как заповедная зона) - территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории РФ, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.
Зона отселения - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 - свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239 - свыше 0,1 Ки/кв. км.
Зона проживания с правом на отселение - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км. С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой миграции радионуклидов в растения, законодательством РФ к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.
Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.
Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) предусматривалось два вида экологически неблагополучных территорий - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст. 58 зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны экологического бедствия - участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59).
Как видим, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А зоны экологического бедствия, сказано, - это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.
На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике в России не действовал. Правда, другой причиной этому, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.
В сравнении с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" обоснованно предусмотрен лишь один вид зон - экологического бедствия.
Ранее, в учебнике "Экологическое право (право окружающей среды)", автор ставил вопрос о целесообразности выделения двух видов зон. "Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?" <132>. Ответ автора на последний вопрос был положительным. Главное решение проблемы - в программе реабилитации территории.
--------------------------------
<132> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 607 - 608.
Новый Закон, однако, не определяет понятие зоны экологического бедствия. Его определение дается в проекте Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории". Зона экологического бедствия - территория, на которой состояние окружающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.
Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.