Терминология, принятая в книге

На русский язык термины EIA и EA переводились по-разному. Наиболее распространенными переводами были “оценка воздействия на окружающую среду” (ОВОС) (ЕЭК, 1991; Максименко Ю.Л. и Горкина И.Д., 1996; Шайкин А.Б. и др. 1998) и, реже, “экологическая экспертиза” (Ли Н., 1995, Аганбегян В.А и др., 1987). Однако в российском контексте оба этих термина имеют самостоятельные определения, приводимые в нормативно-правовых актах. Эти определения, а также практика использования названных терминов не вполне соответствуют описанной практике употребления терминов EIA или EA. Термин EA обычно используется в специальной литературе для обозначения всего процесса учета возможных экологических последствий в принятии управленческих и иных решений. В России такой процесс включает в себя и оценку воздействия, проводимую заказчиками (в том числе в рамках процедуры ОВОС), и экологическую экспертизу, и ряд согласований с государственными органами. Таким образом, оценка воздействия на окружающую среду (в смысле, принятом в российском законодательстве) представляет собой лишь часть общего процесса учета экологических факторов в принятии решений по намечаемой деятельности. Одновременное использование этого же термина для обозначения процесса в целом может привести к путанице и неоднозначности. То же самое справедливо и для термина “экологическая экспертиза”⁴.

Поэтому в данной книге для обозначения всего процесса учета экологических факторов при принятии решений по намечаемой деятельности мы используем термин “экологическая оценка”⁵. Таким образом, этот термин употребляется в книге как эквивалент английского термина “Environmental Assessment” и используется для его перевода. Термин “стратегическая экологическая оценка” используется нами как аналог и перевод термина “Strategic Environmental Assessment”. В тех случаях, когда необходимо подчеркнуть, что речь идет об экологической оценке проектного уровня, используется не непосредственный перевод термина Environmental Impact Assessment (“оценка воздействия на окружающую среду”), а термин “экологическая оценка проектов (ЭОП)”. Если то, что речь идет об оценке проектного уровня, ясно из контекста, нами употребляется термин “экологическая оценка” без дополнительных определений.

Термины “оценка воздействия на окружающую среду” и “экологическая экспертиза” мы будем использовать лишь в смысле определений, приведенных в российских нормативно-правовых документах⁶. Таким образом, в рамках терминологии, принятой в настоящей книге, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза являются составными частями российской системы экологической оценки.

Итак, экологическая оценка (ЭО) может осуществляться на уровне отдельных проектов и на уровне “стратегических” документов (планов развития территорий или отраслей хозяйства, программ, политик, стратегий и др.) и будет называться, соответственно, экологической оценкой проектов (ЭОП) и стратегической экологической оценкой (СЭО) (см. рис. 1).

Рисунок 1. Виды экологической оценки

Таблица 1 посвящена терминологии экологической оценки. Она приводит как юридические термины, нормативно-правовых актов РФ и международных правовых документов, так и терминологию, предлагаемую авторами.

* * *

Необходимо сделать еще несколько замечаний относительно терминологии, применяемой в данной книге. В большинстве систем экологической оценки важную роль играет роль документ, называемый по-английски Environmental Impact Statement (EIS). В книге мы используем прямой перевод этого термина — “заявление о воздействии на окружающую среду”⁷ и соответствующую аббревиатуру (ЗВОС). Этот термин часто употребляется в литературе на русском языке, и сложившаяся практика его применения в основном соответствует значению термина EIS. В отличие от “оценки воздействия на окружающую среду”, он не имеет официального определения в российском законодательстве. Следует особо отметить, что речь идет именно об основном, итоговом документе ЭО, а не о краткой сводке ее результатов⁸.

Некоторые соглашения были приняты нами для компактности изложения. Так, если не оговорено иное, в тексте этой книги мы понимаем под законодательством всю совокупность обязательных нормативно-правовых актов, не проводя границы между законами и подзаконными актами. В книге также принято следующее определение “воздействия на окружающую среду”:

Воздействие на окружающую среду — любое изменение в окружающей среде, которое полностью или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001)

Таблица 1. Экологическая оценка: термины и определения

Термин	Английский эквивалент	Определение	Ссылка
Экологическая оценка (ЭО)	Environmental Assessment (EA)	Процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами и учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.	Ли Н., 1995; Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996; Lee N., 1995
Экологическая оценка (ЭО) бывает двух видов - экологическая оценка проектов (ЭОП) и стратегическая экологическая оценка (СЭО)
Экологическая оценка проектов (ЭОП)	Environmental Impact Assessment (EIA)	Экологическая оценка проектов (намечаемой деятельности проектного уровня).	Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996; Lee N., 1995; Всемирный банк, 1991
Стратегическая экологическая оценка (СЭО)	Strategic Environmental Assessment (SEA)	Экологическая оценка намечаемой деятельности стратегического уровня (планов, программ, стратегий и проектов нормативных актов).	Ли Н., 1995;, Данилов-Данильян В.И., 1997
Систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических последствий предлагаемых стратегий (политик), планов и программ.	Sadler, B., 1996
Формализованный, систематический и всесторонний процесс оценки экологических последствий осуществления политики, плана или программы и их альтернатив, включая подготовку письменного доклада о результатах этой оценки и использование этих результатов в принятии решения.	Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996
Процесс, аналогичный ЭОП, но применяющийся на предшествующих этапах проектного цикла: на стадии разработки планов, программ и стратегий, а также нормативных актов.	Всемирный банк, 1991
Официальная терминология, закрепленная в нормативно-правовых актах РФ в области экологической оценки, находится в стадии формирования и использует в настоящий момент следующие термины:
Экологическая экспертиза	Environmental Review Environmental Expert Review Environmental Examination Environmental (ecological) Expertise	Установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.	Федеральный закон 174-Ф3, 1995 (см. также Закон РСФСР, 1991, в редакции 1993)
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)	Assessment of Environmental Impacts (возможно также использование термина OVOS)	Процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.	(Минприроды 1994). Положение об ОВОС
Определение характера, степени и масштаба воздействий объекта хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и последствий этих воздействий.	(Минприроды 1995) Инструкция Минприроды РФ
Обоснование экологическое	Environmental (Ecological) Substantiation	Совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека.	(Минприроды 1995) Инструкция Минприроды РФ
Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду	National EIA Procedure	Проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и экологической экспертизы документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность	Положение об оценке воздействия на ОС, 2000
Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду		Это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.	Положение об оценке воздействия на ОС, 2000

Примечание. Для некоторых терминов приведено несколько определений. В этом случае авторы приводят предпочтительное с их точки зрения определение первым. Переводы официальных российских терминов даются на основе официальных переводов нормативных актов, а также научных публикаций на английском языке.

Системы экологической оценки: сходство и различия

Системы экологической оценки, принятые в разных странах, существенно отличаются друг от друга с точки зрения видов деятельности, которые подлежат оценке, установленной процедуры, обязанностей участников и т.д. В частности, система экологической оценки, сложившаяся в ряде стран с развитой рыночной экономикой, с которой и был первоначально связан термин EIA (ниже мы условно называем ее “классической” системой) значительно отличается от систем, основанных на экологической экспертизе или ее аналогах, которые существуют в ряде стран с переходной экономикой, в том числе в большинстве стран бывшего СССР (Cherp, A. 1999). Но, несмотря на эти различия, мы исходим из представления о принципиальном единстве этих систем, и термин “экологическая оценка” в том смысле, в котором он употребляется в этой книге, охватывает их все. Насколько оправдан и обоснован такой подход? И, что особенно важно для целей настоящей книги, насколько актуален опыт различных зарубежных систем ЭО в российских условиях?

Мы исходим из того, что все системы ЭО, несмотря на их существенные различия, а также различия условий, в которых они функционируют, сходны с точки зрения своей конечной цели, которой является минимизация негативных воздействий деятельности человека на окружающую среду. Более того, практически для всех этих систем в той или иной мере характерны основные принципы экологической оценки — превентивность, комплексность и демократичность (подробнее об этих принципах см. гл. 1)⁹. Общность цели и основных принципов приводит к наличию общих закономерностей и условий эффективности экологической оценки, характерных для любых систем ЭО. В качестве примера можно назвать необходимость дифференцированного подхода к экологической оценке в зависимости от масштаба и характера намечаемой деятельности. Механизмы, обеспечивающие дифференцированный подход в конкретных системах ЭО, могут быть различными (подробнее см. гл. 3), однако реализация такого подхода тем или иным способом является одним из важных условий эффективности ЭО.

Это предположение, в конечном счете, может быть подтверждено аргументами практического характера. Можно показать, что определенные элементы присутствуют в той или иной форме в любой системе ЭО, или же их отсутствие в конкретной системе приводит к возникновению проблем, снижает эффективность экологической оценки. Именно рассмотрение систем, существенно отличающихся друг от друга, позволяет выявить такие закономерности и условия эффективности.

Как уже было сказано, в конкретных национальных системах эти общие элементы могут реализовываться в различных формах. Выбор форм в значительной степени не является произвольным. Он обусловлен особенностями национального законодательства и административной системы в той или иной стране, сложившимся подходом к принятию решений, наконец, общим социальным, экономическим, культурным контекстом. В силу этих причин прямое, механическое перенесение в иной контекст целостной системы, сформировавшейся в определенных условиях, вряд ли может быть продуктивным.

Поэтому в первой части книги мы, с одной стороны, стремились сформулировать те общие закономерности и элементы экологической оценки, которые вытекают из самой природы этого механизма, его целей и общих принципов. С другой стороны, нашей задачей было показать многообразие возможных подходов как к решению содержательных задач экологической оценки, так и к их процедурному оформлению и регулированию этого процесса. При этом мы стремились, по возможности, провести границу между общими принципами и их реализацией в конкретных системах. Поэтому в каждой из глав используется материал, относящийся к различным системам экологической оценки.

Наконец, отметим, что анализ опыта, накопленного в различных условиях, особенно важен в тех условиях, когда системы ЭО формируются, быстро эволюционируют. Именно этот процесс имеет место в странах СНГ, и мы надеемся, что наша книга внесет в него определенный вклад.