СЭО и национальное законодательство
Страны, развивающие СЭО, реализуют различные подходы к законодательной регламентации этого механизма. Все эти подходы можно условно разделить на несколько групп.
1. Экологическая оценка любых инициатив стратегического уровня. Во многих странах, относящихся к этой категории, законодательство вообще не делает принципиального различия между конкретными проектами и инициативами стратегического уровня. Например, в США NEPA требует проведения экологической оценки для любых “значительных действий федеральных властей” и проектов нормативных актов. Это требование охватывает любые планы, программы и стратегии. Тем не менее, это не означает, что методология и практика оценки различных типов стратегических документов развиты в равной степени. Так, в США развита практика проведения СЭО в отношении программ — этот уровень наиболее близок к проектному. Соответственно, подходы и методы такой оценки сходны с подходами оценки проектного уровня. В то же время, экологическая оценка более широких и общих инициатив, например политик и стратегий национального уровня, развита в гораздо меньшей степени (Sadler, B., 1996).
Отметим, что подход, отраженный в российском законодательстве, относится именно к этой категории. Закон “Об экологической экспертизе” предусматривает экологическую экспертизу как проектов конкретных объектов, так и практически любых стратегических документов.
2. Обязательное проведение СЭО для стратегий, планов и программ определенного типа (сектора экономики) или уровня. Как правило, для инициатив, которые связаны с повышенной экологической опасностью, масштабным использованием природных ресурсов или, наоборот, охраной окружающей среды. Например, в Нидерландах СЭО требуется для планов и программ в некоторых областях деятельности (секторах) — энергетики, водоснабжения, утилизации отходов, охраны окружающей среды и др. Пример “ярусной” организации ЭО программы утилизации отходов в Нидерландах рассматривался выше. Отметим, что СЭО самой Национальной программы не являлось требованием законодательства. Тем не менее, эта оценка была проведена по инициативе разработчиков, и явилась логичным “верхним уровнем” для системы экологических оценок в этой области.
Довольно распространенным является требование экологической оценки инициатив, прямо предусматривающих в дальнейшем осуществление конкретных проектов, для которых предусмотрена обязательная ЭОП. Иногда обязательной является оценка планов землепользования.
3. Отсутствие обязательных требований по проведению СЭО. Такова ситуация, например, в Великобритании, где ЭО планов, программ и стратегий не является обязательной, хотя возможность ее предусмотрена нормативными документами. В то же время, Департаментом по охране окружающей среды выпущено официальное руководство по СЭО, точнее, по интеграции экологических факторов в общую оценку инициатив стратегического уровня (Policy Appraisal). Руководство, в частности, приводит рекомендуемые методы СЭО, примеры “хорошей практики”. Предполагается, что такой подход будет способствовать становлению и развитию СЭО, в то же время, обеспечивая достаточную степень гибкости.
| Проект Директивы Европейского Союза об экологической оценке планов и программ. СЭО, предусматриваемая проектом Директивы (Комиссия Европейского Сообщества 1996, 1999) ставит своей целью не только охрану окружающей среды, но и способствование устойчивому развитию (ст. 1). Она относится ко всем планам и программам, которые (а) имеют экологические последствия и (б) определяют рамочные условия для месторасположения, типов и масштабов возможных индивидуальных проектов. Директива особенно подчеркивает необходимость СЭО в сфере транспорта, управления отходами, энергетики, управления водными ресурсами, телекоммуникаций, туризма, добычи полезных ископаемых, а также для планов регионального развития и землепользования. Для всех таких планов и программ Директива требует составления ЗВОС, содержание которого регулируется Приложением и включает описание целей плана/программы, альтернативных вариантов, характеристики окружающей среды, подвергающейся воздействию, возможных экологических последствий и т.д. ЗВОС должен быть доступен заинтересованным сторонам и учитываться в принятии решения по принятию плана/программы. Директива устанавливает, что степень подробности СЭО должна соответствовать степени подробности плана (программы), а рамки конкретной СЭО должны устанавливаться при консультации с общественностью и затрагиваемыми органами власти. |
Так или иначе, практически во всех странах, развивающих СЭО, этот механизм рассматривается как находящийся на стадии становления. Поэтому законодатели многих стран стремятся избегать тщательного и детального предписания процедур, обеспечивая гибкость подходов, не ограничивая инициативы исполнителей и давая возможность опробовать на практике различные подходы и методы.
Сноски
55. Строго говоря, процесс, представленный на схеме, должен рассматриваться как циклический. Оценка политики (плана, программы) может приводить к пересмотру целей и задач, и, как следствие, к повторению этапов процесса, изображенного на схеме.
56. Подробнее см. раздел 11.3.1.
57. Недавно представленная в виде проекта Директива Европейского Союза о стратегической экологической оценке требует проведения СЭО именно такого типа программ.
© РОО Эколаин, 2000.
Глава 11. Экологическая оценка: уроки и направления развития. (Заключение к части 1)
Экологическая оценка, несомненно, является одним из наиболее распространенных инструментов современной экологической политики. Ее успех изначально основан на широком признании той истины, что легче выявить и предотвратить негативные экологические последствия деятельности на стадии планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии осуществления. Этот факт и отражен в формальном определении ЭО как “процесса систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учета результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности”. Опыт разработки и внедрения систем ЭО, последовательно отвечающих данному определению, привел к формулировке ряда общих принципов и практических методов их осуществления. В то же время многие проблемы ЭО до сих пор не решены на практическом или даже на теоретическом уровне. Данная глава подытоживает основные уроки разработки и применения систем ЭО и очерчивает некоторые тенденции развития этого инструмента в мире и, в особенности, в странах с переходной экономикой.
11.1 Экологическая оценка: составляющие успеха
Эффективные системы экологической оценки построены на трех основных принципах: превентивности, комплексности и демократичности. Принцип превентивности означает, что экологическая оценка должна проводиться до принятия принципиальных решений по намечаемой деятельности, то есть на возможно более ранних стадиях планирования и проектирования. Из принципа превентивности вытекает принцип альтернативности, то есть сравнения экологических и иных аспектов альтернативных вариантов осуществления деятельности на той стадии, когда выбор между этими альтернативами еще возможен.
Воплощение принципа превентивности в законодательстве по ЭО осуществляется именно через требование рассмотрения различных альтернатив намечаемой деятельности, а также из установления такой процедуры экологической оценки, при которой ее результаты могут быть учтены на возможно более ранних стадиях проектирования (например, при выборе месторасположения объекта). Принцип превентивности также требует проведения экологической оценки стратегических решений (СЭО): планов, программ и стратегий развития, — как это обсуждается в главе 10.
В первые годы внедрения ЭО нередки были ситуации, когда проводилась экологическая оценка уже готовых проектов. В настоящее время в международной практике такие случаи становятся редкостью. Экологическая оценка начинается с началом работы над проектом и проходит параллельно процессу проектирования. Специалисты Всемирного банка Гудланд и Мерсье (Goodland, R. and Mercier, J.R., 1999, стр. 4) рассматривают это как значительный успех. В то же время они подчеркивают, что практическое воплощение принципа превентивности через стратегическую экологическую оценку пока проходит не так гладко: эффективная СЭО скорее исключение, чем правило среди национальных систем экологической оценки.
Принцип комплексности диктует необходимость междисциплинарного анализа воздействий на различные компоненты окружающей среды, целью которого является интегральная оценка экологического воздействия в целом. В развитие принципа комплексности, такая оценка может быть соотнесена с социально-экономическими последствиями намечаемой деятельности с целью принятия сбалансированного решения относительно возможности и условий ее осуществления. Практическое воплощение принцип комплексности находит в требованиях, предъявляемых к исследованиям и документации по ЭО, подчеркивающим необходимость междисциплинарного анализа и интегральной оценки значимости. Принцип комплексности должен также учитываться при установлении требований относительно учета результатов ЭО в принятии решений. Хотя законодательство большинства стран отражает принцип комплексности, его практическое применение зависит от того, насколько участники процесса ЭО (заказчики, лица, принимающие решения и т.д.) умеют и готовы применять методы комплексной оценки воздействий. Как показывает опыт, такие возможности существуют далеко не всегда, и в результате ЭО нередко сводится к проверке соответствия намечаемой деятельности узким техническим стандартам, таким как предельно допустимые выбросы и сбросы.
Наконец, принцип демократичностиподразумевает, что в процессе экологической оценки должно учитываться мнение заинтересованных сторон, в том числе общественности. Этот принцип имеет не только “инструментальную” природу (то есть, существенен не только для достижения основных целей ЭО), но важен и сам по себе, как отражение прав граждан на демократическое принятие решений. Принцип демократичности нашел отражение в законодательстве многих стран и в международной Орхусской конвенции, содержащих требования о:
· предоставлении возможности заинтересованной общественности участвовать в процессе ЭО, начиная с самых ранних ее стадий; это достигается через механизм уведомления о начале экологической оценки, а также открытости процесса принятия решения о необходимости, форме, основных задачах и плане проведения ЭО;
· открытости документации по экологической оценке для всех заинтересованных сторон; систематическом сборе и анализе их замечаний и предложений;
· использовании результатов экологической оценки в открытом и демократичном процессе принятия решений по намечаемой деятельности, которые, в частности, могут быть обжалованы заинтересованными сторонами.
Отражение этих принципов в законодательстве встречается гораздо чаще, чем их практическое применение. Трудности, особенно очевидные в развивающихся и бывших социалистических странах, в частности, включают недостаточную проработанность методов общественного участия, применимых в различных культурных контекстах, отсутствие традиций и механизмов демократической выработки и принятия решений и низкую заинтересованность общества экологическими проблемами.
Экологическая оценка, построенная в соответствии с принципами превентивности, комплексности и демократичности, является важным инструментом устойчивого развития, о чем говорится в Принципе 17 Декларации Рио. Превентивность означает, что цели развития должны учитывать как экологические, так и социально-экономические цели. Комплексность позволяет оценить планы развития с точки зрения сохранения совокупного природного и экономического капитала (обеспечить справедливость по отношению к будущим поколениям). Наконец, демократичность создает предпосылки для более равноправного распределения выгод от намечаемой деятельности, что является неотъемлемой частью концепции устойчивого развития (см. раздел 1.2).
Опыт трех десятилетий применения экологической оценки показывает, что ее цели наилучшим образом достигаются, если этот процесс организован в рамках следующих основных стадий:
Принятие решения о необходимости экологической оценки (скрининг). Система скрининга должна (а) обеспечивать ЭО всех экологически значимых видов деятельности с учетом местных условий и мнений заинтересованных сторон и (б) избегать проведения полной ЭО для тривиальных с экологической точки зрения видов деятельности. Цели скрининга достигаются путем организации предварительной оценки, законодательного перечисления видов деятельности, для которых ЭО обязательна, или применением комбинации этих двух подходов.
Формулировка задач и плана проведения экологической оценки. На этой стадии определяются альтернативы и экологические воздействия, подлежащие более детальному изучению, формируется состав группы специалистов, проводящих ЭО, составляется техническое задание (программа) экологической оценки, содержащая, в том числе, план ее проведения, включая консультации с заинтересованными сторонами.
Проведение исследований по ЭО. На этой стадии анализируется исходное состояние окружающей среды и прогнозируются те изменения, которые могут произойти в результате осуществления намечаемой деятельности. Важным элементом данного этапа является оценка не только величины (т.е. природы, интенсивности, масштабов распространения, продолжительности, риска возникновения), но и значимости воздействий каждой из анализируемых альтернатив.
Разработка мер по предотвращению, смягчению или компенсации воздействий. Данные меры должны в первую очередь касаться наиболее существенных из предсказанных воздействий и уменьшать их до приемлемых значений. Заказчик должен продемонстрировать реальность выполнения природоохранных мероприятий на стадии осуществления намечаемой деятельности. С этой целью все более распространенным является требование включения планов экологического менеджмента (в том числе послепроектного анализа) в документацию по ЭО.
Подготовка, обсуждение и проверка качества документации по ЭО. Качественная документация по ЭО является залогом успешного использования ее выводов в принятии решений. В результате многолетнего опыта сложились определенные требования к содержанию и формату документации по ЭО. Доступность документации заинтересованным сторонам, в том числе общественности, обеспечивает как информирование о намечаемой деятельности, так и возможность объективной оценки качества проведенных исследований.
Принятие решений по результатам экологической оценки. Экологическая оценка может использоваться как инструмент принятия решений как заказчиком, так и специально уполномоченными органами государственной власти, а также инвесторами и другими сторонами. В идеале решение должно не только учитывать результаты ЭО, но и соотносить их с социально-экономическими и прочими выгодами и потерями в результате реализации намечаемой деятельности.
Осуществление рекомендаций ЭО и послепроектный анализ. Для обеспечения осуществления рекомендаций по смягчению воздействий многие системы ЭО включают требование о разработке плана экологического менеджмента (ПЭМ). ПЭМ может содержать не только список технических мероприятий по охране окружающей среды, но и описание системы экологического менеджмента (СЭМ) для выполнения этих мероприятий. Эффективный ПЭМ, также как и СЭМ, должны включать меры по послепроектному анализу (в том числе периодическое проведение аудитов, организацию мониторинга и другие меры), конечной целью которого является корректировка мер по смягчению воздействия при изменившихся внешних или внутренних условиях.
Кратко очерченный выше подход к экологической оценке отражает ряд ее общих принципов и подходов, проверенных тремя десятилетиями практики. В то же время успех конкретных систем ЭО решающим образом зависит от эффективности их интеграции в национальные системы планирования, проектирования, выработки и принятия решений, как обсуждается в следующем разделе.