Государственное и рыночное управление в рекреационной сфере
Рекреационные ресурсы – это ресурсы, способствующие восстановлению здоровья человека, создающие условия для его полноценного отдыха.
Рекреационная деятельность непосредственно связана с природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Именно поэтому целесообразно рассмотреть управление и в сфере рекреации.
Термин «рекреация» характеризует не только определенные виды избирательной деятельности людей для людей, имеющих свободное время, но и то пространство, в котором они функционируют.
Под рекреационной деятельностью понимают исполнение органами управления определенных функций, основными из которых являются:
- адаптация и интеграция членов общества в его «социальную ткань» на основе подготовки их к культурным, социальным и экономическим переменам;
- обеспечение рекреационных аспектов досуга путем его организации на основе использования соответствующих социальных и культурных ресурсов и специалистов в этой области;
- обеспечение дополнительного образования и акцентирования внимания на определенных культурных аспектах;
- устранение пробелов в образовании и культурном уровне и предупреждение возможных конфликтов.
Являясь одним из древнейших направлений использования природных ресурсов, курортно-туристская сфера (рекреация) прошла долгий путь развития, прежде чем сложилась ее современная индустрия.
К началу XX в. Россия имела 36 курортов, объединявших 60 санаториев, общей емкостью 3000 мест, а также несколько кумысолечебниц. Наиболее развитыми в то время были курорты Пятигорск, Кисловодск, Боржоми, Саки, Старая Русса, Сергиевск, Славянск, Одесса, Евпатория.
В советский период курортное дело начинает бурно развиваться.
К настоящему времени сложилась точка зрения, согласно которой реализация бизнеса отдыха как сферы хозяйственной деятельности в условиях отдельно взятого региона может быть осуществлена при наличии основных составляющих:
- природных рекреационных ресурсов,
- капитала,
- технологии,
- кадров,
- государственной поддержки.
Социально-экономическая политика в регионах представляет собой совокупность форм, методов и направлений воздействия государства на функционирование народно-хозяйственного комплекса, в частности, для сохранения сферы рекреации как важнейшего элемента решения проблем воспроизводства рабочего потенциала общества.
Из сказанного следует, что в сфере рекреационной деятельности в условиях новой экономической ситуации должны разрабатываться новые современные методы управления, одинаково эффективно работающие как на Дальнем Востоке, так и на Черноморском побережье России. Разумеется, что конкретный район и территория будут иметь свои специфические особенности, но если будут предложены некоторые унифицированные принципы и универсальные технологии, то они могут быть рекомендованы для всех рекреационных зон. В частности, примером технологии управления имеющей высокую степень универсализма, можно считать технологию, использующую инструмент риска, как на стадии оценки, так и на последующих стадиях прогноза и управления.
Говоря о субъектах управления и собственности в рыночной экономике, необходимо отметить, что переход от административно-командной к рыночной экономике означает для всех общественных групп в России необходимость осмысления своих интересов и ролевых функций в соответствии с новой социальной стратификацией - делением субъектов рыночного хозяйства на собственников, предпринимателей, менеджеров, наемных работников, составляющих трудовые коллективы.
Из этой классификации следует, что важнейшим субъектом экономического управления является государство и его органы, которые выражают интересы общества в целом.
Система рыночного управления включает саморегулирование и государственное регулирование, формы и соотношения которых могут быть различными в зависимости от условий страны, традиций, привычек, обычаев, образа мышления, особенностей факторов экономики - государственного, кооперативного, частного.
Рыночное самоуправление предусматривает самоуправление собственника, самоуправление предпринимателя, профессиональное управление менеджера и самоуправление членов трудового коллектива.
Исходным управленческим отношением является самоуправление собственника, реализующего свое право владения, распоряжения и использования собственности, и который может выполнять в полном объеме или частично функции собственника. Осуществление собственником самоуправления в полном объеме означает, что он берет на себя управленческие функции предпринимателя, менеджера и членов трудового коллектива. Такой вариант рыночного самоуправления характерен для небольших частных предприятий.
Возможны и другие варианты, так как складывающееся между субъектами рыночной экономики разделение функций управления зависит от многих факторов. Прежде всего, следует выделять имманентные функции, т. е. внутренне присущие каждому субъекту. Так, для собственника - это функции владения, пользования, распоряжения.
Что касается менеджмента и менеджера как его субъекта, отметим следующее.
Во-первых, следует подчеркнуть принадлежность менеджмента к предпринимательской форме, а не к государству, хотя фирма может быть и государственной.
Во-вторых, выделяется профессиональная направленность менеджмента, требующего разносторонних знаний, в том числе основ управления людьми, научно-исследовательского подхода, стратегического и вариантного мышления, компьютерной грамотности, организационной культуры, коммуникабельности, новаторства.
В-третьих, менеджмент выступает как совокупность принципов, функций, методов и форм управления. К основным функциям менеджмента относят планирование, организацию, мотивацию, контроль, коммуникацию и принятие решений. Последние две функции нередко рассматриваются как интеграционные процессы в деятельности фирмы.
Сфера трудового коллектива в управлении охватывает, прежде всего, трудовые отношения и качество продукции и услуг. Трудовым коллективом совместно с администрацией устанавливается продолжительность и распорядок рабочего дня, планируются отпуска; разрабатываются и совершенствуются системы стимулирования, безопасности труда, обеспечения качества продукции. Круг выполняемых работниками функций управления зависит от уровня развития социального партнерства, квалификации, личных качеств и других факторов.
Что же касается функций управления государством и его органами, то здесь обычно различают прямое и косвенное регулирование. При этом к прямому относится разработка государством нормативных актов, положений, мероприятий, оказывающих непосредственное воздействие на субъектов рыночных отношений. Оно включает антимонопольное законодательство, государственный контроль за ценами, сертификацию продукции, тарификацию работ, государственные заказы, субсидирование малого бизнеса, приоритетных отраслей, территорий, решение социальных проблем, финансирование НИОКР, национализацию и денационализацию.
Косвенное регулирование охватывает налоговую систему, ценовую, амортизационную, финансово-кредитную политику.
Регулирование осуществляется с помощью правовых, экономических, и социальных мер.
Правовое регулирование реализуется путем разработки хозяйственного и трудового законодательства, а также системы требований и запретов по экологии.
Экономическое регулирование осуществляется в форме разработки хозяйственной политики, концепций, основных направлений, целевых комплексных программ развития; совершенствования налоговой системы, контроля за ценами; дифференцирования процентных ставок за кредит; бюджетного планирования и финансирования народно-хозяйственных приоритетов; государственных заказов.
Социальное регулирование охватывает трудовые отношения; социальные гарантии занятости, защиты социально слабых слоев населения и нетрудоспособных; разработку социальных нормативов, предоставляющих минимальные и рациональные размеры уровня потребления важнейших товаров и услуг, денежных доходов и других условий жизнедеятельности человека по социально-демографическим группам населения; защиту покупательной способности граждан.
Отличия между двумя типами управления - административно-командным и рыночным - показаны в табл. 13.2.
Согласно указанной таблице и приведенным в ней характеристикам управление в условиях рынка основывается на экономических методах, которые способствуют развитию инициативы и предприимчивости, повышению эффективности, росту доходов и потребления.
Однако особенностью экономических методов является сложный механизм действия, включающий элементы стихийности, вследствие чего результаты появляются не сразу и не всегда предсказуемы. Так, предпочтение может отдаваться текущим потребностям в ущерб долговременным стратегическим интересам, принципиально новым направлениям технического прогресса, требующим значительных капитальных затрат. Чтобы этого не произошло, необходимо сочетание экономических методов с организационно - распорядительными.
Таблица 13.2. Качественные характеристики административно-командного и рыночного управления
| Качественные характеристики управления | Административно- командное управление | Рыночное управление |
| Собственность | Монополия государственной собственности | Плюрализм собственности, смешанная экономика |
| Субъект | Номенклатура, руководящие работники и ее аппарат | Собственник, предприниматель, менеджер, трудовой коллектив |
| Цель | Выполнение плановых заданий, повышение эффективности экономики на базе обеспечения приоритета государственных интересов | Повышение эффективности экономики на базе согласования интересов государства, различных социальных групп, частных лиц, территорий |
| Основной принцип | Подчинение нижестоящих организаций вышестоящим | Равноправные партнерские отношения между звеньями экономической системы |
| Организация | Иерархическая структура управления на базе вертикальных связей звеньев | Концентрическая структура управления на базе приоритета горизонтальных связей звеньев |
| Функции | Приоритет распределения ресурсов и разверстка плановых показателей из центра | Самоуправление основного звена и регулирование развития экономики из центра |
| Методы | Приоритет организационных и распорядительных воздействий (инструкций, регламентов, норм, директив, приказов, распоряжений, указаний) | Приоритет экономических методов управления (коммерческого расчета, экономических рычагов и стимулов) |
| Стиль | Авторитарный, силовой | Демократический |
| Техника и технология | Управление, основанное на ручном труде и труде с низкой степенью механизации | Управление, основанное на компьютерной технике и информатике |
По мере развития рыночной экономики, повышения материального благосостояния населения возрастает роль социальных и психологических методов управления. Большое значение приобретает моральный климат в коллективе, психологическая совместимость работников, гласность, справедливость, уважение, доверие, престиж и другие мотивы группового и индивидуального поведения.
Таким образом, будучи важнейшей подсистемой в рамках современных смешанных экономических систем, механизм государственного экономического регулирования влияет на размеры государственного сектора, на его соотношение с другими секторами хозяйства, во многом определяя движение их границ в многосекторной экономике. Эти механизмы, как и другие компоненты смешанной экономики, не являются раз и навсегда данными, застывшими, неизменными.
Указанные механизмы экономики постоянно эволюционируют, претерпевая изменения и совершенствуясь в соответствии с потребностями технологического и социально-экономического развития. Они неразрывно связаны с перегруппировкой политических сил в стране; сменой партий, стоящих у власти; изменениями в проводимой ими экономической политике; эволюцией идей, призванных развивать эти изменения.
Обосновывая подходы к государственному экономическому регулированию, западные ученые ссылаются на теории недостаточности, несостоятельности только рынка и только государства. Там, где рынок не может обеспечить оптимальное распределение ресурсов, поскольку рыночные сигналы неэффективны, и там, где рынок терпит неудачу, рыночное саморегулирование должно быть дополнено различными формами государственного регулирования. И наоборот - неэффективность форм государственного регулирования, основанных на прямом вмешательстве в процесс воспроизводства и искажающих эффект от действия конкурентно-рыночных механизмов, требует использования более гибких форм государственного регулирования. Поэтому если сторонники усиления государства исходят из недостатков рынка, то неоконсерваторы обосновывают необходимость перерегулирования, делая упор на недостатки государства, которые, по их мнению, перевешивают негативные элементы рынка.
Анализ западных теорий и мирового опыта показывает, что существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного регулирования. Инструментарий государственного регулирования меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических условий каждой страны, страдающих многообразием экономических, правовых, политических, социальных, культурных, национальных и других факторов.
Степень влияния государства во многом предопределяется уровнем и характером развития экономики в реформируемых странах. Это подтверждается опытом передовых постсоциалистических экономик стран Восточной Европы. Действительно, там, где уровень экономического развития выше (Чехия, Венгрия, Польша), успехи в борьбе с инфляцией и спадом производства стали возможными на путях либерализации экономики, децентрализации управления, сокращения прямого вмешательства государства в экономику, широкого использования косвенных мер кредитно-денежного и бюджетного регулирования.
Тем не менее в Болгарии и Румынии – странах, национальная экономика которых находится на более низком уровне и в которых продолжают действовать механизмы централизованного управления перераспределением ресурсов, инфляция по-прежнему растет быстрыми темпами, а спад производства даже ускорился.
Вместе с тем в современной смешанной экономике развитых стран процесс сокращения масштабов прямого государственного вмешательства в процесс воспроизводства сопровождается не ослаблением экономических функций государства, а их усложнением. Перестройка всей системы государственного экономического и социального регулирования, адаптация ее к изменившимся условиям выразились в диверсификации деятельности государства по регулированию экономики.
Кроме того, в настоящее время усиливается активная деятельность государства, направленная на растворение возможностей конкурентно-рыночного регулирования, обеспечение конкурентных преимуществ национальной экономики на мировом рынке путем создания наиболее благоприятных общих условий для предпринимательства, развития конкурентной рыночной среды, поддержания конкурентоспособности в тех сферах, в которых эти преимущества по тем или иным причинам не могут быть реализованы лишь при посредстве механизма свободного рынка. Это достигается применением административных, экономических и правовых мер, способствующих организации рынка, формированию соответствующей инфраструктуры и институтов, ограничению монополистических тенденций, развитию малого и среднего бизнеса, инновационной деятельности предприятий и др.
Однако в ряде секторов экономики основным средством поддержания конкурентоспособности является прямое государственное регулирование, основанное на государственном ресурсном обеспечении. Эффект от действия рыночных механизмов здесь оказывается недостаточным или вступает в противоречие с интересами общества, а так называемые «сбои» рынка очевидны в секторах, где решаются крупномасштабные стратегические задачи (фундаментальная наука, оборона, образование), т. е. там, где частные инвестиции подвержены высоким рискам, в результате чего неосуществимы или трудноосуществимы долгосрочные дорогостоящие проекты (аэрокосмическая промышленность, атомная энергетика, другие наукоемкие отрасли), где существуют положительные внешние эффекты, поскольку общественная выгода значительно превышает выгоду отдельных предприятий.
Активизируется и другая функция государственного регулирования, которая состоит в общей координации экономического процесса и стимулирования экономики в соответствии с выбранными ориентирами. При этом особое значение приобретает разработка долгосрочной экономической стратегии, которая реализуется в формах структурной, природоохранной, энергетической, научно-технической, инновационной и в иных видах промышленной политики.
В целях прямого экономического регулирования используются многообразные формы безвозвратного целевого финансирования секторов, территорий и предприятий. Это – субвенции или прямые субсидии, которые включают различного рода дотации, пособия, доплаты из социальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней, льготные кредиты.
К косвенным формам экономического регулирования относятся прежде всего рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной, внешнеэкономической, в том числе таможенно - тарифной политики и др. Задействуя с их помощью экономические интересы и стимулы, государство влияет на поведение хозяйствующих субъектов как производителей, так и потребителей, а не непосредственно на само производство и потребление. Действие косвенных регуляторов носит автоматический и безадресный характер.
Подходы к проблеме развития государственного регулирования российской экономки должны учитывать слабость государства, его неспособность поддерживать правовую, исполнительскую, финансовую, платежную, налоговую дисциплину, низкий профессиональный уровень и недостаточную компетентность аппарата управления, отсутствие достоверной информации, в том числе статистической, о процессах, происходящих в народном хозяйстве во время переходного периода от тоталитарного прошлого, когда государство выступало инструментом подавления экономической свободы.
С другой стороны, перспективы государственного регулирования должны оцениваться с учетом незрелости, деформированности рыночных отношений и недостаточной развитости рыночной инфраструктуры, слабости законодательной базы, дефицита кадров, подготовленных к работе в условиях рыночной экономики.
В государственном секторе должны быть задействованы новые, соответствующие изменившимся отношениям собственности формы управления предприятиями. Гибкая комбинация методов нормативного, прямого и косвенного экономического регулирования позволит приспособить их поведение к рыночным условиям.
Таким образом, в настоящее время становится ясным, что для того, чтобы конкурентоспособной была экономика, конкурентоспособными должны быть условия ее функционирования – таков исходный пункт современной экономической политики. Смысл его достаточно ясен: не может быть передового хозяйства там, где существуют отсталые условия расширенного воспроизводства, т. е. его пропорции, формы организации, взаимосвязи между различными отраслями и фазами, методы регулирования и стимулирования.
Существуют предложения возможных способов решения рассматриваемой проблемы. Они основываются, в частности, на группировке регулирующих функций федеральной системы в трех блоках.
Первый блок включает те из них, которые связаны с общим регулированием народно-хозяйственного комплекса: определение приоритетных направлений структурно-инвестиционной политики, создание условий для эффективного функционирования экономики, выработку общих принципов институциональных и организационных преобразований, определение мер внешнеэкономического регулирования и защиту национальных товаропроизводителей, согласование политики закупок для государственных нужд в рамках Федеральной контрактной системы и т. п.
Второй блок содержит функции, связанные с реализацией приоритетов промышленной политики и управлением государственной собственностью. Он охватывает разработку и организацию выполнения государственных программ, управление предприятиями государственного сектора, представление интересов государства в акционерных обществах смешанного типа, формирование общенациональной инфраструктуры товарно-денежного обращения и т. д. Предусматривается, кстати, что наряду с федеральными органами указанные функции могут осуществлять в рамках переданных им полномочий финансово-промышленные группы и другие крупные хозяйственные объединения. В перспективе, по мере укрепления системы в целом, они могут становиться субъектами регулирования и действовать в качестве узловых звеньев его механизма.
В третий блок включены функции, которые министерства и ведомства выполняют, когда выступают в роли заказчиков при формировании федеральных программ обеспечения государственных нужд.
Однако для воздействия на экономику указанным выше образом необходимо располагать информацией об объемах и эффективности инвестиций, достоверно характеризующей их и в статике, и в динамике, а также в поотраслевом разрезе. Такого рода данные содержит только система межотраслевых балансов. С другой стороны, эффективность капиталовложений решающим образом зависит от их сопряженности, т. е. от оптимального их распределения между отраслями и комплексами. Критерием оптимальности служит, разумеется, сбалансированность воспроизводства в процессе его расширения, ибо несбалансированность тождественна потерям, излишним издержкам и в конечном счете — отставанию в борьбе за конкурентоспособность. Но рассчитанное по правилам оптимизации межотраслевое распределение инвестиционных ресурсов – материальных, трудовых, финансовых, инновационных – это и есть, в сущности, общехозяйственный план равновесного расширения производства. От него несложно перейти к плановому межотраслевому балансу всей экономики.
Вполне закономерно поэтому, что в развитых странах наблюдается отчетливая корректировка прежних воззрений и подходов. Она обусловлена потребностью в адаптации к новым реальностям, к числу которых принадлежит и кардинальное изменение роли общенациональной промышленной политики. Сейчас все чаще утверждается, что равные условия хозяйствования предполагают, прежде всего, равные условия государственного регулирования и государственную поддержку.
Другими словами, передовая система государственного регулирования начинается с экономического планирования. В современных условиях нельзя представить, как может осуществляться какая-либо структурно-инвестиционная политика без оптимального межотраслевого размещения чистых капиталовложений. С учетом всего сказанного следует заключить, что если и впрямь двигаться к конкурентоспособной экономике, то приоритеты промышленной политики и ключевые направления государственного регулирования надо фиксировать в плановом межотраслевом балансе.
Поэтому необходимо создание полноценной системы органов государственного управления предприятиями, остающимися в государственной собственности. Для этого следует скорректировать механизм хозяйствования государственных предприятий:
выработать условия материально-технического снабжения из государственных фондов и за счет импортируемых ресурсов;
предусмотреть пополнение оборотных средств, например, путем авансирования государственного заказа;
отрегулировать порядок финансирования объектов социальной сферы, находящихся на балансе предприятий, или передачи их в муниципальную собственность;
- освободить от уплаты лицензионных и экспортных пошлин по позициям государственного заказа:
установить систему гарантий работникам предприятий по заработной плате, социальному обеспечению занятости;
ввести систему участия работников в доходах предприятия и усилить на этой основе трудовую мотивацию персонала;
разработать Положение о государственном заказе, обеспечивающее его экономическую выгодность для трудового коллектива;
предоставить свободу выбора организационно-хозяйственных форм нового типа (финансово-промышленная группа, корпорация, холдинг и т. д.), исключив администрирование и запретительную регламентацию. Интересным представляется предложение о государственном стимулировании создания и деятельности финансово-промышленных групп. Оно осуществимо посредством конкретных льгот, среди них:
преимущественное право на получение государственных гарантий для привлечения различного вида инвестиционных ресурсов, в том числе с использованием механизма залога;
-предоставление преимущества участникам финансово-промышленной группы при конкурсном размещении государственных заказов;
- получение целевых льготных кредитов;
- передача в коммерческое или доверительное управление финансово-промышленной компании пакетов акций предприятий-участников, закрепленных за государством.
Кроме того, необходимо внести определенные коррективы в проводимую реформу собственности, ибо, говоря о проблемах приватизации, следует иметь в виду объективные ограничения данного процесса, продиктованные экономической целесообразностью. Так, например, необходимо учитывать:
- недопустимость разрушения производственно-технологических комплексов путем выделения из их состава жизненно важных подразделений либо перепрофилирования отдельных предприятий, жестко связанных в технологических переделах;
- обязательность сохранения научно-технического потенциала промышленности, включая ее оборонные отрасли, особенно сохранение уникальной опытно-экспериментальной базы предприятий ВПК;
- обеспечение обязательной статистической отчетности по основным технико-экономическим показателям приватизируемых предприятий (известно, что после приватизации предприятия выходят из-под контроля соответствующих отраслевых ведомств и прекращают предоставление информации о своей производственной деятельности).
При этом приватизацию предприятий и организаций следует согласовывать с органами государственного управления промышленностью, в ведении которых они находятся, и передавать им пакет акций, остающийся в государственной собственности.