Система экологического контроля в России
Экологический контроль (ЭК) в целом - это проверка соблюдения предприятиями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране ОПС и обеспечению экологической безопасности общества.
Цель ЭК состоит в предупреждении и устранении правонарушений в области экологии и природопользования.
В настоящее время сложились две формы ЭК - предупредительная и карательная.
Предупредительная форма ЭК включает в себя разработку и введение в действие нормативов качества ОПС и рационального использования природных ресурсов, выдачу разрешений или лицензий (и их аннулирование) на различные виды природопользования, установление лимитов сбросов и выбросов загрязняющих веществ, лимитов хранения твердых отходов и др. Сюда же можно отнести различные виды предупреждений о необходимости проведения обязательных или необходимых в данном конкретном случае природоохранных мероприятий (например, рекультивации земель после проведения геологоразведочных работ, военных учений и др.).
Карательная форма ЭК применяется в тех случаях, когда последствия правонарушения не позволяют ограничиваться только предупреждением. Она выражается в наступлении различных видов юридической ответственности (материальной, дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой). В качестве карательной формы ЭК может применяться пресечение экологически вредных действий, например, ограничение, приостановление или прекращение какого-либо производства (завода, цеха и др.).
Объектами ЭК являются: состояние ОПС, ее отдельных объектов, степень их изменения под влиянием хозяйственного развития; выполнение обязательных мер по охране ОПС и ее отдельных объектов; соблюдение природоохранительного законодательства.
В целом система ЭК в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» состоит из следующих подсистем: 1) государственная служба наблюдения за состоянием ОПС; 2) государственный экологический контроль; 3) производственный экологический контроль; 4) общественный экологический контроль.
В отличие от государственного экологического мониторинга, который по своей сути ограничивается лишь сбором и передачей экологической информации, ГЭК решает иную задачу: добиться обеспечения всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требований экологического законодательства и нормативов качества ОПС.
Правовой базой ГЭК являются Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» и соответствующие документы, включая «Правила осуществления государственного экологического контроля за должностными лицами Минприроды и его территориальных органов», Положения о министерствах и ведомствах, относящихся к числу специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны ОПС.
Законом установлен круг полномочий должностных лиц органов ГЭК. Они имеют право:
посещать предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности и подчинения, и знакомиться с документами, необходимыми для выполнения служебных обязанностей;
проверять работу очистных сооружений и установок, а также установленных природоохранных требований и нормативов;
устанавливать нормативы и давать разрешения на сбросы и выбросы вредных веществ;
назначать государственную экологическую экспертизу;
требовать устранения выявленных недостатков, привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд о возмещении вреда, причиненного ОПС и здоровью граждан;
принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении функционирования любых предприятий и объектов, а также видов деятельности в случае нарушения экологических требований.
Общий экологический контроль относится к компетенции высших звеньев государственной системы управления. На федеральном уровне - это контрольное управление администрации Президента РФ и Правительства РФ, на региональном уровне - соответствующие органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ.
Что касается специализированного ЭК, законом установлен правовой статус специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны ОПС и предоставлены им соответствующие полномочия осуществлять экологический контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, а также создание и обеспечение работы государственной службы наблюдений за состоянием ОПС. В частности, по всем видам природных ресурсов в целом организация и осуществление государственного контроля возложена на Министерство природных ресурсов России. Госсанэпиднадзор России контролирует выполнение санитарных требований практически во всех сферах природопользования. Сюда относятся водные ресурсы и различные природные объекты и комплексы, подверженные опасности химического или бактериологического заражения.
Несмотря на имеющиеся различия, общим правом для всех государственных органов экологического контроля является его надведомственный характер, позволяющий контролировать деятельность всех предприятий, организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Производственный экологический контроль осуществляется непосредственно на предприятиях. Следует подчеркнуть, что это не государственный контроль, который опирается на нормативные правовые акты, так как деятельность производственного ЭК регулируется внутрислужебными документами, и этот вид контроля выполняется самим предприятием. Его главная задача состоит в том, чтобы удерживать негативные воздействия предприятия на ОПС в пределах установленных нормативов и, благодаря этому, избегать претензий (и соответствующих санкций) со стороны ГЭК.
К одной из разновидностей производственного ЭК, а точнее «самоконтроля», можно отнести экологическое аудирование.
Экологический аудитпредставляет собой вневедомственную, независимую проверку и оценку документированной информации об объекте на предмет соответствия его хозяйственной деятельности определенным экологическим критериям.
Главное назначение экологического аудита:
служить инструментом анализа и описания существующего состояния ОПС;
определять и оценивать сильные и слабые моменты хозяйственной и иной деятельности на данной территории в области охраны ОПС;
определять приоритетность и привлекательность инвестиций, а также обеспечивать широкое участие общественности;
развить природоохранную стратегию.
В 1997 г. принята программа развития экологического аудита в России, которая включает создание соответствующих правовых, нормативных и методических документов, создание системы обучения и подготовки экоаудиторов, проведение научно-исследовательских работ и др. В качестве основных нормативных документов используются экологические стандарты ISO 14000.
В настоящее время имеется более 60 российских фирм, имеющих федеральную лицензию (разрешение) на деятельность в сфере экологического аудита.
Экологическое аудирование осуществляется, как правило, по инициативе самого предприятия-загрязнителя. Особенностью экологического аудита является то, что он проводится не для наказания, его задачей является поиск возможностей избежать негативных последствий загрязнения ОПС, которые могут обернуться для предприятия-загрязнителя не только потерей части прибыли, но подчас и его закрытием.
Именно поэтому опытные руководители предприятий сами, по мере необходимости, обращаются за помощью к аудиторским организациям, специализирующимся в данном направлении; это не только позволяет такому руководителю повысить свой имидж, но, в конечном итоге, снижает издержки предприятия, связанные с санкциями, штрафами, налогами и т. д. Вследствие этого аудиторская проверка хотя и оплачивается самим предприятием, тем не менее является весьма выгодной для последнего.
Все возрастающую роль в надзоре за выполнением экологических требований занимают органы прокуратуры Российской Федерации (т.н. «экологические прокуратуры»). На них в законодательном порядке возложены такие функции, которые позволяют осуществлять надзор за исполнением законов, регулирующих экологические отношения, за всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля (в т.ч. государственного экологического контроля), их должностными лицами, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Закон предписывает, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти.
В ряде городов России (например в Москве, Тольятти, Твери и др.) эффективность борьбы с правонарушителями природоохранного законодательства резко повысилась благодаря экологической милиции.
Законодательством предусматривается также общественный экологический контроль,осуществляемый силами общественных организаций, объединений и движений, профессиональными союзамии трудовыми коллективами за выполнением нормативных природоохранных требований министерствами, ведомствами, другимиюридическими лицами и гражданами. Общественный экологический контроль обладает важным преимуществом - реальной независимостью от государственных структур и ведомственных интересов и, кроме того, он в большей степени отражает экологические интересы населения.
Контрольные вопросы для самопроверки
1. В чем состоит сущность системного подхода к природоохранной политике государства?
2. Какова структура государственных органов охраны окружающей среды в России?
3. Что такое мониторинг окружающей природной среды? Перечислите виды мониторингов, дайте их краткую характеристику.
4. Что такое мониторинг фонового загрязнения окружающей среды?
5. Какова юридическая база экологической экспертизы? Перечислите ее принципы, критерии и объекты.
6. Раскройте механизм эколого-экспертного процесса.
7. Что такое экологический контроль и чем он отличается от экологической экспертизы?
8. Охарактеризуйте виды экологического контроля. Что понимается под государственным экологическим контролем?
9. В чем состоит различие между производственным экологическим контролем и экологическим аудитом?
10. Каковы роль и значение общественного экологического контроля?
Литература
56. Коробкин В. И., Передельский Л. В. Экология. - Ростов н/Д: Изд-во«Феникс», 2000.
57. Николайкин Н. И., Николайкина Н. Е., Мелехова О. П. Экология: учеб. для вузов. – М.: Дрофа, 2006.
58. Общая экология. В 2-х ч. / Под ред. Н. И. Николайкина. - М.: МГТУ ГА, 2000-2001.
59. Общая экология / Автор-составитель А. С. Степановских. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. — 510 с.
60. Экология / Под ред. В. В. Денисова. – М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ»,2006.
ТЕМА 13