Система источников экологического права. Реформирование ЭП. Кодификация
Источники экологического права в своей совокупности рассматриваются как образующие систему источников этого права. Эта система включает в себя следующие элементы:
• Конституция РФ;
• международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
• федеральные законы;
• нормативные правовые акты Президента РФ;
• нормативные правовые акты Правительства РФ;
• ведомственные нормативные правовые акты;
• конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
• локальные нормативные правовые акты.
Конституция РФ как основной источник экологического права
Конституция Российской Федерации принята народом России в 1993 году и является Основным Законом российского государства. Она так же, как и федеральные законы, имеет верховенство на всей территории страны, высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 4 и ч.ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ).
Конституционные нормы являются основой развития и совершенствования всего законодательства, в том числе и экологического. Выделяют две группы норм Конституции: специальные, которые непосредственно регулируют экологические отношения, и общие, которые регулируют данные общественные отношения опосредованно.
К первой группе относится, в частности, ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). В то же время, ч. 2 ст. 9 устанавливает многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ст. 42 закрепляются экологические права человека и гражданина: право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституции, напротив, закреплена экологическая обязанность человека и гражданина, а именно обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Вторую группу норм составляют более удаленные от экологических правовых отношений предписания Конституции, регулирующие указанные отношения опосредованно, что нисколько не умаляет их роли и значимости: о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17, 18); о праве каждого на судебную защиту его прав и свобод, а также праве в соответствие с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите его прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46); о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8) и др.
Следует отметить, что Основной Закон России представляет собой органически цельный нормативный правовой акт. Содержащиеся в нем нормы экологического характера тесно связаны и находятся в единстве с нормами о собственности, суверенитете, международном сотрудничестве и большинством других правовых норм.
Международные договоры РФ как источники экологического права
Международные источники экологического права выражают волю участников международных экологических отношений и существуют в виде общепризнанных принципов и норм, договоров и конвенций, резолюций и протоколов международных организаций и конференций.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются, согласно Конституции России, составной частью ее правовой системы и в случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Этот принцип закреплен и в экологическом законодательстве. Согласно ст. 82 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). Такие международные договоры, касающиеся вопросов экологии, являются источниками экологического права.
Одними из первых международно-правовых актов, направленных, в том числе, и на защиту окружающей среды, являются многосторонние договоры, запрещающие или ограничивающие испытания оружия массового поражения. К их числу можно отнести Договор о запрещении испытания ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.), Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов оружия массового уничтожения (1971 г.) и другие. Разновидностью международных договоров являются конвенции. Примерами их служат Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.), Конвенция об охране озонового слоя (1985 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.) и ряд других.
Кроме того, Россия заключила двусторонние договоры в сфере экологии с такими странами, как США, Франция, Германия, Швеция, Финляндия и т.д. Заключены также природоохранные соглашения о сотрудничестве с КНР, Индией, Республикой Корея и Испанией, а также рядом стран СНГ. По данным О.И. Крассова, в настоящее время Россия участвует в более чем 70 многосторонних международных договорах, конвенциях и соглашениях об охране окружающей среды.
Федеральные законы как источники экологического права
В теории права под законом понимают нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Федеральные законы являются видом нормативных правовых актов и важнейшими источниками экологического прав и принимаются законодательным органом власти Российской Федерации - Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Выделяют федеральные конституционные и обычные федеральные законы.
Основными формами законов как источников экологического права являются закон, основы законодательства и кодексы.
Порядок вступления в силу федеральных законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», согласно которому принятые федеральные законы (как конституционные, так и обычные) подлежат официальному опубликованию («Российская газета», Собрание законодательства РФ) в течение 7 дней со дня их подписания Президентом. Они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Важнейший источник экологического права - Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (принят Государственной Думой РФ 20.12.2001 г., одобрен Советом Федерации 26.12.2001 г.). Данный закон включает в себя 16 глав и 84 статьи и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Закон является природоохранным и специальным источником экологического права и определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В главе I (ст. ст. 1-4) закона дается определение основных понятий экологического законодательства (окружающая среда, природная среда, природные ресурсы и др. - см. ст. 1), закрепляются принципы охраны окружающей среды, а также перечисляются объекты охраны окружающей среды. Глава II (ст. ст. 5-10) посвящена основам управления в области охраны окружающей среды, в ней определены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в данной области. Крайне важной представляется глава III (ст. ст. 11-13) закона, устанавливающая права и обязанности граждан и общественных и иных некоммерческих объединений в данной области. В главе IV (ст. ст. 14-18) перечислены методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым, в частности, отнесены: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду и другие методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды. Главы V (ст. ст. 19-31) и VI (ст. ст. 32-33) закона раскрывают содержание и цели таких важнейших природоохранных институтов (мероприятий), как экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, которые более детально будут рассмотрены в следующих разделах учебного пособия. Глава VII (ст. ст. 34-56) является самым объемным разделом закона и содержит требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Глава VIII (ст. 57) посвящена экологически неблагополучным территориям, а глава IX (ст. ст. 58-62) - мерам охраны природных объектов, находящихся под особой охраной (редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные и др.). Глава X (ст. 63) закона в общих чертах раскрывает понятие государственного экологического мониторинга и определяет цели его осуществления. Глава XI (ст. ст. 64-69) раскрывает содержание и задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля), а также устанавливает его виды. Главы XII (ст. 70) и XIII (ст. ст. 71-74) соответственно касаются вопросов проведения научных исследований в области охраны окружающей среды и формирования экологической культуры. Наконец, глава XIV (ст .ст. 75-80) закона посвящена ответственности за нарушение законодательства в данной области и порядку разрешения эколого-правовых споров, а глава XV (ст. ст. 81-82) - международному сотрудничеству в области природоохраны. Глава XVI (ст. ст. 83-84) содержит заключительные положения, устанавливающие порядок вступления закона в силу, а также отменяющие действие ряда нормативных правовых актов, в том числе Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды». Помимо названного, большое значение как источники экологического права имеют такие природоохранные федеральные законы, как: «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 994 г.; «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.; «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.; «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г.; «Об охране озера Байкал» от 1 мая 1999 г. и ряд других. К числу основных природоресурсных (поресурсовых) федеральных законов относятся: Земельный кодекс РФ от 26 октября 2001 г.; Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г.; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. и др. Большое значение как источники экологического права имеют так называемые экологизированные законы, в которых, наряду с нормами других отраслей законодательства, содержатся экологические нормы. К их числу относятся законы о государственных органах представительной и исполнительной власти, о муниципальных органах; о здоровье, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о безопасности, об основах градостроительства и т.д.
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации как источники экологического права
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ, Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления его внутренней и внешней политики, в том числе и в области экологии. Он вносит на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.
Основной формой президентского акта - источника экологического права - является нормативный правовой указ Президента России.
Примерами таких указов являются Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Указ Президента РФ от 17 января 1997 г. № 11 «О федеральной целевой программе «Мировой океан» и другие.
Введение в действие актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования («Российская газета», Собрание законодательства РФ).
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации как источники экологического права
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в стране, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента России, издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст. 115 Конституции РФ). Эти правительственные акты обязательны к исполнению на территории страны. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены последним на основании ст. 115 Конституции РФ.
Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 31.12.1997 г.), акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.
Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования («Российская газета», Собрание законодательства РФ), а иные акты Правительства РФ - со дня их подписания.
В актах Правительства может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.
Основная задача постановлений Правительства РФ - конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Правительству конституционно предписано, например, обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью (п. п. «в», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Примерами правительственных актов - источников экологического права - являются, например, Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 24 января 1993 г. № 53 «О порядке разработки и распространении ежегодного доклада «О состоянии окружающей природной среды», Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)», Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» и многие другие. Ведомственные нормативные правовые акты как источники экологического права
Министерства, комитеты, службы, надзоры и иные органы федеральной исполнительной власти в пределах своей компетенции издают общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками экологического права.
Такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Последняя структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, содержащие одну или несколько норм, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан, закрепленные в Конституции РФ и иных федеральных законодательных актах, а также акты, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном органе юстиции и опубликованию.
Порядок издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 февраля 1999г.).
В качестве источников экологического права выступают, например, такие ведомственные нормативные правовые акты, как: Инструкция о порядке проведения государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ, утв. Приказами Минприроды России от 25.05.1993 г. № 37-2-7/435 и Госсанэпиднадзора России от 18.06.1993 г. № 279; Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденные Приказом Госкомэкологии России от 04.07.1997 г. № 312; Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное Приказом Минсельхоза России от 26.06.2000 г. № 569, и многие другие.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники экологического права
Нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере природоохраны и использования природных ресурсов основано прежде всего на ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (ч. 1, п. «д»), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ч. 1, п. «в»), экологическое, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ч. 1, п. «к») отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
Необходимо отметить, что, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах: конституции (в субъектах РФ, имеющих статус республик), уставы (в иных субъектах РФ), кодексы, законы и др. Органы исполнительной власти субъектов принимают указы, постановления, распоряжения.
Например, в субъекте РФ - городе федерального значения Москве приняты Законы: «О защите зеленых насаждений», «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», «Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве», «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и многие другие.
В Московской области приняты и действуют, например, Закон «Об областной целевой программе «Экология Подмосковья на 2003-2004 годы» и «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области».
Необходимо также упомянуть, что в соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В то же время, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Статья 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляет положение о том, что разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время заключен и действует ряд соглашений в данной области, среди которых можно отметить Соглашение от 5 июня 1993 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашение от 29 мая 1996 г. № 8 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды и др.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права
Статья 12 Конституции РФ содержит принципиальные положения о том, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий и органы которого не входят в систему органов государственной власти.
Согласно ст.131 Конституции, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления соответствующих материальных и финансовых средств.
Такие полномочия на федеральном уровне определены рядом законодательных актов, и прежде всего - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2006 г.) и Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местномсамоуправлении в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2006 г.). К ним можно отнести также Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения (одна из форм муниципального образования - прим. автора) относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения и др.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. (ст. 10) «Об охране окружающей среды» содержится положение о том, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Локальные нормативные правовые акты как источники экологического права
В теории права локальными нормативными актами признаются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и т.д.. Такие акты составляют нижнее звено подзаконных нормативных правовых актов и, как правило, для приобретения юридической силы должны быть зарегистрированы в соответствующем государственном либо муниципальном органе власти (например, устав акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и т.п.).
Локальные нормативные акты издаются организацией или предприятием для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов данного ограниченного (но заранее неопределенного) круга людей (работников организации, предприятия и т. д.).
Судебная практика и ее значение в регулировании экологических отношений
Являются ли решения, принимаемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами по конкретному юридическому делу, источником экологического права?
По мнению В.В. Петрова, решения судов, несмотря на их оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу, следовательно, судебную практику можно рассматривать лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений.
Напротив, М.М. Бринчук считает, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и выделения судебной власти в качестве самостоятельной ветви власти дает основание для признания судебной практики источником экологического права, поскольку суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.
Несомненно, что деятельность судов, а также административных органов способствует совершенствованию практики применения экологического законодательства. Огромное значение имеют, в частности, руководящие Постановления (разъяснения) Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. К ним можно отнести Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения», постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 г. № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и ряд других.
В то же время, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов по конкретному юридическому делу (например, эколого-правовому спору) нельзя признать источниками экологического права, поскольку они являются актами ненормативного характера (не содержащими норм права) и имеют персонифицированный (индивидуально-определенный) характер.
Особо необходимо отметить решения Конституционного Суда РФ, к компетенции которого отнесено разрешение дел о соответствии федеральных законов, законов субъектов РФ, нормативных актов палат Федерального Собрания РФ, Президента и Правительства РФ Конституции РФ. Решения Конституционного Суда РФ обладают силой закона, они окончательны и подлежат исполнению. В силу этого его решения могут считаться источниками экологического права.
Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений. Кодификация экологического законодательства, следовательно, могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отношения человека и общества с окружающей средой путем сведения в нем имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, которые пока не урегулированы на законодательном уровне. От кодификации законодательства следует отличать его систематизацию, т. е. создание свода законов, расположенных в определенном порядке, без затрагивания содержания и структуры отдельных актов. Правовая реформа в России предполагает разработку Свода законов РФ, т. е. официальную систематизацию российского законодательства. Неофициальная систематизация осуществляется в различных сборниках или информационных системах, например в «Гаранте», «Консультанте».[ ...]В 1998 г. АО «Консультант плюс» разработало проект классификатора правовых актов и Общую схему, системы классификации . правовых актов. В их создании принимали участие ведущие ¡ученые — юристы разных специальностей. По общей схеме классификации подлежат нормативные правовые акты, индиви-дуально-правовые акты, акты договорного права и судебной практики, а также научная доктрина. Основаниями классификации являются: орган, принявший акт, форма, тип, время принятия, номер акта, его алфавитные признаки. Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.
Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.
Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.
С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).
В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. – Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.
Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.
Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:
в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;
в расширении сферы свободы экологической и иной информации;
в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;
в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;
во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
в расширении экологических функций самоуправления.
По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства – другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.
Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.
Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.
Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:
а) рядом новых составов экологических проступков;
б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;
в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.
Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.
Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:
уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы – в соответствии с Конституцией РФ;
большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;
открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;
устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;
повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;
учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;
первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.
Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами – от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.
В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации – по два от каждого – присутствуют в Совете Федерации – верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.
Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.
Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:
к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);
к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;
к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);
к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;
к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;
к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;
к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;
к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.
Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.
Коротко перечислим их, это:
недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте – Федеральном Собрании РФ;
ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;
множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;
отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;
погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.
Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.