Глава 14. Ответственность за нарушение водного законодательства Российской Федерации

Статья 130. Административная и уголовная ответственность за нарушение водного законодательства Российской Федерации

Административная ответственность наступает за административные правонарушения, предусмотренные административным законодательством - Кодексом РФ об административных правонарушениях. Водные административные правонарушения, связанные с водными отношениями и соответствующими правоотношениями - часть административных правонарушений.

В статье 5 Водного Кодекса понятие водного отношения берется довольно широко. Эта статья решает вопросы регулирования водных отношений в связи с регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, подчеркивая, что эти отношения регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны вод.

Водное законодательством наряду с горным законодательством регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод. Таким образом, водные правонарушения включают собственно водные, то есть направленные на нарушение водного правопорядка, и относительно, опосредованно водные, то есть направленные на нарушение других аспектов и видов природопользования, тесно связанные с водными отношениями.

Водное законодательство касается вопросов, связанных со строительством и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением работ на дне, влияющих на состояние вод. Дело в том, что во многих таких случаях может оказываться вредное воздействие на воды (см. комментарии к ст. 98, 99, 100, 105, 106 ВК). Все это и приводит к учету и применению водного законодательства в указанных случаях. Нарушение его требований должно влечь административную ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с частью 1 статьи 130 Водного кодекса РФ.

В действующем ВК РФ 1995 г. нет перечня правонарушений и ответственности за них, как это было в ВК РСФСР 1972 г. и других прежних природоресурсных законах: концепция формирования российского законодательства предполагает сосредоточение перечня административных правонарушений в КоАП РФ, преступлений - в УК РФ. Это должно способствовать укреплению законности, облегчению пользования кодифицированными актами, недопущению размытости правонарушений и разбросанности их по различным законам.

В КоАП РФ имеется глава 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, где предусматриваются собственно водные правонарушения:

"Статья 8.9. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов"; "статья 8.12. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов"; статья 8.13. Нарушение правил охраны водных объектов"; "статья 8.16. Невыполнение правил ведения судовых документов"; "статья 8.14. Нарушение правил водопользования"; "статья 8.15. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств".

К ним примыкает группа статей КоАП РФ: нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии и др. (ст. 8.17-8.20 КоАП РФ).

Относительно водными правонарушениями могут считаться ст. КоАП РФ: 8.25 "Нарушение правил лесопользованиия"; 8.29 "Нарушение требований к охране лесов"; 8.33 "Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных"; 8.35 "Уничтожение редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных или растений"; 8.38 "Нарушение правил охраны рыбных запасов" и др.

Опосредованно к водным отношениям относятся также следующие правонарушения, предусмотренные в КоАП РФ: ст. 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; ст. 8.3 "Нарушения правил обращения с пестицидами и ядохимикатами"; ст. 8.4 "Нарушение законодательства об экологической экспертизе"; ст. 8.45 "Сокрытие или искажение экологической информации"; ст. 8.6 "Порча земель"; ст. 8.10 "Нарушение требований по рациональному использованию недр"; ст. 8.11 "Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр" и др.

Кроме того, водные отношения и водный правопорядок могут затрагиваться нормами гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности", где предусматриваются: ст. 7.3 "Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)"; ст. 7.5 "Самовольная добыча янтаря"; 7.6 "Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)"; 7.7 "Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки; самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения"; 7.10 "Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом"; 7.11 "Пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии); самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений" и др.

В условиях развития рыночной экономики и формирования разных, равноправных и равным образом защищаемых видов собственности привлечение к административной ответственности наряду с возможностями привлечения к уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью за нарушения прав собственников, в том числе прав на водные объекты, может быть эффективным и иметь перспективный характер, особенно при увеличении штрафных санкций (см С.А. Боголюбов, комментарии к гл. 7 и 8 КоАП РФ - Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред Э.Н. Ренова). М, Норма, 2002, с. 156-159, 164-172, 179, 183,194-253).

Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в соответствии с законом в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения и степени вины правонарушителя и причиненного вреда.

Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченными на то государственного органа - федеральных агентств по водным ресурсам, по недропользованию, лесного хозяйства, санитарно-эпидемиологического надзора и др. в соответствии с предоставленной им компетенцией. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается). Наложение и взыскание штрафа не освобождает нарушителя от возмещения причиненного вреда.

УК РФ принят Государственной Думой РФ 24 мая 1996 г. и вступил в действие с 1 января 1997 г. Если раньше в УК 1960 г. экологические преступления были разбросаны по разным разделам, то в новом УК экологические преступления выделены в самостоятельный раздел 26 "Экологические преступления". Непосредственно относящимися к водным отношениям можно считать ст. 250 и 252 УК РФ.

"Статья 250. Загрязнение вод"

1. Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

2. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

Статья 252. Загрязнение морской среды

1. Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев.

2. Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца.

Меры уголовного наказания, предусмотренные указанными статьями, отличаются большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем УК. Указанные меры обеспечат уголовно-правовую охрану водных объектов в Российской федерации.

Однако этими нормами не исчерпывается перечень общественно опасных деяний, затрагивающих охрану водных объектов. В этой же главе 26 УК РФ предусматриваются: ст. 246 нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ; ст. 247 нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 253 нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации; ст. 255 нарушение правил охраны и использования недр; ст. 256 незаконная добыча водных животных и растений; ст. 257 нарушение правил охраны рыбных запасов; ст. 259 уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; ст. 262 нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов и др.

Статья 131. Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба водным объектам

В составе многочисленных экологических споров большое место занимают водные споры в связи с правонарушениями, причиняющими экологический имущественный ущерб водным объектам. В статье 82 ВК предусмотрено нормирование в области водопользования в виде лимитов водопользования и принятия стандартов и нормативов в области использования и охраны водных объектов. В статьях 94-104 ВК установлены требования к нормативам охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения.

В соответствии с ФЗ об охране окружающей среды загрязнение окружающей природной среды может рассматриваться как причинение ей имущественного вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Положением N 632. Эти платежи не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является как бы разрешенным (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением природоохранительного, в том числе водного законодательства, и здесь не возникает вопрос о вине причинителя.

Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого вреда. Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, не разрешенный, возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них, виновный вред.

Но трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом и во втором случаях ущерб причиняется одинаковыми с объективной стороны (если брать без учета субъективной стороны) действиями. А именно: загрязнением водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов и др. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным) правонарушением, а во втором случае - увязываются с экологическим (водным) правонарушением.

Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины, или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые потоки), ибо здесь не встает вопрос об экологическом правонарушении.

Представляется правильным и целесообразным, что методика расчета размера вреда при лицензионном (разрешенном) загрязнении вполне применима к расчету (определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в том числе водным правонарушением. Он похож на таксовый порядок, и пока иного не изобретено, его можно применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим, в том числе водным правонарушением.

Указанная специальная методика определена упоминаемым выше постановлением Правительства РФ N 632 от 28 августа 1992 г. Здесь имеются в виду лицензии на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за них также в установленных размерах. При отсутствии методик вред можно определять пока по фактическим затратам на восстановление нарушенных водных объектов.

Окружающая природная среда, как известно, включает в себя природные объекты (ресурсы) землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной среде. Вопрос о возмещении вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением, регулируется гражданским законодательством - ГК РФ, где предусматривается полное возмещение вреда, причиненного противоправным и виновным поведением причинителя вреда.

Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении. В отношении водных объектов среды - это загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в настоящем ВК и комментарии к нему, они даны также в учебниках и других научных трудах по экологическому и водному праву (Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М, Юристъ, 2004; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда. М, ИзиСП, 2004).

Общее понятие экологического правонарушения применимо к водному правонарушению, которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности за причиненный вред водным объектам.

Состояние водных объектов неравномерно, но в целом оно не улучшается. Более 40% водных объектов отнесено к категории загрязненных. В некоторых регионах и городах резко не хватает питьевых вод. Основные загрязнители промышленность (35%) и коммунальное хозяйство (51%). В ряде регионов загрязненность вод увеличилась до 10-100 ПДК. Особенно острое состояние - в Волжском бассейне (39% общего объема загрязненных стоков), других водоемов (о. Сахалин, Нева, Урал, Архангельская, Кемеровская, Курская, Мурманская области, Приморский край, Дагестан, Якутия, Карелия и др.). Около 90% населения вынуждены использовать для питья воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей.

Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица. Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки, оползни, затопления, цунами). В этих случаях потерпевшие - те же юридические и физические лица, предприниматели, сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности, так и в совокупности.

Соответственно, они выступают и как причинители - ответчики, и как потерпевшие истцы. От имени "потерпевшей" окружающей природной среды выступают истцами соответствующие органы власти, органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей природной среды. От ее же имени те же органы как представители государства выступают в качестве ответчиков при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц.

Вред, причиняемый водным объектам, и вред, причиняемый их неблагоприятным физическим воздействием (стихийные бедствия, селевые потоки, наводнения), является по своему характеру тоже экологическим вредом. В результате такого вреда сама эта среда и ее объекты (воды), ресурсы утрачивают в той или иной мере свои экологические свойства (высокое качество, чистоту).

В ряде случаев необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать, закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить в безопасные для населения ограниченные территории (зоны). Это предусмотрено статьями ФЗ об охране окружающей среды, указанными выше статьями Водного кодекса.

В 2000-2004 гг. по сравнению с предыдущими годами ослабла контрольно-надзорная деятельность экологических органов, уменьшилось число проверок и обследований, взыскания экологического вреда. В то же время возросло число техногенных и природных катастроф, увеличился ущерб от них.

Общий гражданско-правовой механизм возмещения экологического вреда распространяется и на случаи возмещения вреда имуществу и здоровью граждан. Бытует мнение, что трудно доказывать исковые требования, они, как и любые другие, требуют мотивировки, доказывания, что в случаях причинения ущерба водным объектам или в связи с водными объектами бывает затруднительно и достаточно ново.

Общее основание ответственности - ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В ст. 1064-1083 ГК РФ предусматриваются общие положения о возмещении вреда:

Предупреждение причинения вреда;

Причинение вреда в состоянии крайней необходимости;

Ответственность юридического лица за вред, причиненный его работником;

Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет;

Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих;

Ответственность за совместно причиненный вред;;

Право регресса к лицу, причинившему вред;

Способы возмещения вреда;

Учет вины потерпевшего и имущественного положения лица, причинившего вред.

В ст.ст. 1084-1093 ГК РФ предусматриваются положения, которые также могут иметь отношение к ответственности лиц за причинение ущерба водным объектам:

Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных либо иных обязательств;

Объем и характер возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья;

Определение заработка (дохода), утраченного в результате повреждения здоровья;

Возмещение вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия;

возмещение вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца;

последующее изменение размера возмещения вреда;

увеличение размера возмещения вреда в связи с повышением стоимости жизни и увеличением минимального размера оплаты труда;

платежи по возмещению вреда;

возмещение вреда в случае прекращения юридического лица

При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Возмещение ущерба происходит из экологических фондов, а также (в настоящее время, поскольку они консолидированы в бюджет) из бюджета. Кроме того, практикуется страхование имущества (в соответствии с Законом РФ о страховании и Типовым Положением о добровольном экологическом страховании, утвержденным Минприроды и Госстрахкомпанией 3 декабря - 20 ноября 1992 г.).

Порядок возмещения ущерба здоровью граждан также вызывает достаточные трудности. При его определении необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика), причинную связь и др. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную ответственность. При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов и т.д.

Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный суд, а отдельные граждане - в народный суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей среде (ФЗ "Об охране окружающей среды"). Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями.

Судебные иски, пусть пока и не часто проходимые и удовлетворяемые, заставляют граждан, в том числе предпринимателей, чиновников, обращаться к закону, считаться с возможностью судебного публичного рассмотрения дела, отмены принятого решения, возмещения ущерба, закрытия предприятия (производства). Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся годами.

В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения, нормы законодательства. Однако, пусть и редкие победы истцов заканчиваются серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды и в том числе водоемов или даже их полным разорением (см. Юридический энциклопедический словарь "Экология" (И.Ф. Панкратов, Ю.Г. Жариков, Е.Л. Минина и др. (под ред. С.А. Боголюбова). М, Норма, 2000).

Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение загрязнителей нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров населением. Многие загрязнители среды извлекают серьезный урок, предпочитая вкладывать средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы с общественностью. Граждане - индивидуально или особенно коллективно - начинают все активнее предъявлять иски, направленные на защиту их экологических прав и обеспечение благополучной окружающей природной среды, в т.ч. водных объектов.

Статья 132. Недействительность сделок, совершенных с нарушением водного законодательства Российской Федерации

Понятие сделок носит гражданско-правовой характер и комментируемая статья продолжает предыдущую, закрепляя гражданско-правовые меры защиты водных прав, водных отношений и привлечения к имущественной ответственности за нарушения водного законодательства.

В КоАП РФ регулируются вопросы нарушений права государственной, муниципальной, частной и иной собственности на воды - самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование, переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право собственности на землю, которые влекут наложение определенного штрафа.

Не следует сводить вопрос только к сделкам в отношении вод, являющихся государственной собственностью, а также к штрафам за их совершение, ничего не говоря о недействительности сделок. В комментируемой статье речь идет, во-первых, о любых сделках с водными объектами, нарушающими водное законодательство, и, во-вторых, о любых субъектах водных отношений. Но перечень таких сделок в статье 132 ВК РФ не дается, поэтому их перечень и набор можно обнаруживать в других статьях ВК РФ, т.е. комментируемую статью необходимо применять в контексте с другими статьями Кодекса.

Недействительными, прежде всего, являются такие сделки с водными объектами, как самовольный захват, самовольное водопользование, переуступка права. Это наиболее характерные недействительные сделки, но могут быть и другие. Например, к ним можно отнести:

- самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы (ст. 16 ВК);

- установление общего пользования водным объектом, если это не предусмотрено Законом, не зарегистрировано в реестре и не предусматриваются выплаты вознаграждения собственнику (ст. 20);

- использование водного объекта для предпринимательских целей без разрешительной лицензии и без регистрации в едином реестре (ст. 20, 27);

- введение неустановленной оборотоспособности водных объектов, например, продажа, залог, взимание неустановленной платы и другие сделки, которые влекут или могут повлечь отчуждение водного объекта (ст. 22);

- передачу водного объекта от одного пользователя другому с нарушением ВК, ЗК и ГК РФ (ст. 22);

- передачу водного объекта от одного лица другому в пользование только на основании распоряжения какого-то органа власти, без лицензии (ст. 18, 27, 28);

- невозможность нахождения одного водного объекта в собственности нескольких лиц (ст. 33);

- незаконную передачу федерального водного объекта в муниципальную собственность и в собственность отдельных лиц (ст. 35);

- заключение договоров аренды и предоставление водных сервитутов не в соответствии с ВК (ст. 43, 44, 46);

- действия водопользователей, осуществляемые с нарушением прав и законных интересов других лиц или наносящие вред состоянию водных объектов (ст. 62);

- нарушения антимонопольного законодательства, препятствующие пользованию водным объектом (ст. 93);

- самовольное строительство сооружений на водных объектах для забора и сброса воды (ст. 105 ВК).

Перечень таких сделок можно продолжить. Недействительные сделки предусмотрены в ГК РФ (см. также комментарии к ст. 62-64 ВК РФ). Последствия недействительности сделок регулируются в гл. 9 ГК РФ (ст. 153-181), где предусматриваются:

Оспоримые и ничтожные сделки;

Последствия недействительности сделки;

Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам;

Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности;

Недействительность мнимой и притворной сделки;

Недействительность сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности;

Последствия ограничения полномочий на совершение сделок;

Сроки давности по недействительным сделкам.

Особенная часть