Понятие и классификация отходов

Несмотря на принятие и вступление в действие Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. понятие отходов, их виды, содержание этапов обращения с отхода­ми, требования к экологической безопасности и другие вопросы оп­ределяются в разных актах неодинаково. Отрицательно сказывается на выработке единой нормативной концепции обращения с отхода­ми и то обстоятельство, что наука экологического права пока недос­таточно разрабатывает эту проблему. Наиболее подробно в литерату­ре рассмотрены вопросы ответственности за нарушение правил об­ращения с отходами. В учебниках по экологическому праву не всегда выделены соответствующие разделы. Конечно, отдельные ста­тьи публикуются в журналах, издан Комментарий к упомянутому Федеральному закону, но сориентирован он не на юристов.

Федеральный закон 1998 г. определяет понятие отходов произ­водства и потребления как «остатки сырья, материалов, полуфабри­катов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процес­се производства или потребления, а также товары (продукция), ут­ратившие свои потребительские свойства». Опасные отходы, по Закону,—это «отходы, которые содержат вредные вещества, обла­дающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или со­держащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые мо­гут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами» (ст. 1).

Согласно названию Закона выделяют два вида отходов — произ­водства и потребления, по тексту ст. 1 — отходы и опасные отходы, которые, в свою очередь, разделяются по качественным характери­стикам содержащихся в них вредных веществ на токсичные, взрыво­опасные и т. п., а также лом и отходы цветных и черных металлов; по физическому состоянию — это сырье и другие исходные материа­лы, частично готовая продукция (полуфабрикаты) и готовые това­ры, изделия, иная продукция, которые либо утратили потребитель­скую ценность как таковую либо содержат такое количество вред­ных веществ, что делает невозможным их использование.

Федеральный классификационный Каталог отходов выделяет их виды по совокупности приоритетных признаков: по происхожде­нию, агрегатному состоянию, химическому составу, экологической опасности. Каталог имеет пять уровней классификации, располо­женных по иерархическому принципу: блоки, группы, подгруппы, позиции, субпозиции. Таким образом, по происхождению выделяют отходы органического природного (животного и растительного) и минерального, химического, коммунального (включая бытовые) происхождения. В первый блок входит 29 наименований, во вто­рой— 13 наименований, в третий —45, в четвертый —20 (наименова­ния соответствуют подгруппам).

Токсичные отходы делятся на четыре класса опасности (I — IV) по Временному классификатору токсичных промышленных отходов и Методическим рекомендациям по определению класса токсично­сти промышленных отходов, утвержденным Минздравом и ГКНТ СССР в 1987 г.

В отношении отходов ведется Государственный кадастр, вклю­чающий федеральный классификационный каталог, государственный реестр объектов размещения отходов и банк данных об отходах.

^и

2. Этапы обращения с отходами

Федеральный закон 1998 г. вводит для обозначения действий, объектом которых являются отходы, следующие термины: обраще­ние, образование, сбор, использование, обезвреживание, транспорти­рование, размещение, хранение, захоронение, трансграничное переме­щение. Термин «обращение с отходами» раскрывается законодателем как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспорти­рованию, размещению отходов. «Использование» — это применение отходов для производства товаров (продукции, выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии). «Обезвреживание» — об­работка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание их на спе­циализированных установках, в целях предотвращения вредного воз­действия отходов на здоровье человека и окружающую среду. «Захо­ронение»—это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. «Размещение» от­ходов охватывает два этапа обращения с ними — хранение и захороне­ние и осуществляется на специально оборудованных сооружениях (полигонах, хвостохранилищах, отвалах горных пород и пр.). Транс­граничное перемещение отходов-их перевозка с территории, нахо­дящейся под юрисдикцией одного государства, на (через) террито­рию, находящуюся под юрисдикцией другого государства, при усло­вии, что такое перемещение затрагивает интересы не менее двух государств. Трансграничное перемещение отходов через (на) террито­рию РФ осуществляется только для их использования на основании разрешения. Ввоз их в целях захоронения и обезвреживания запре­щался, но теперь Федеральным законом от 10 июля 2001 г. «О внесе­нии изменений и дополнений в ст. 50 Закона РСФСР «Об охране ок­ружающей природной среды» разрешен (СЗ РФ, 2001, №29, ст. 2948). К этому понятию примыкает и термин «транспортирование опасных отходов», т. е. их перевозка, при наличии паспорта опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, при соблюдении требований безопас­ности при собственно перевозке, погрузочно-разгрузочных работах, упаковке, маркировке и при наличии документации для транспорти­рования и передачи опасных отходов с указанием их количества, цели и места назначения и т. п.

В ряде актов встречаются и иные термины, например утилиза­ция, т. е. такое обезвреживание отходов, при котором одновременно извлекаются полезные продукты, необходимые для дальнейшего производства, переработка; складирование отходов — временное их

размещение; сбор отходов, т. е. их накопление в месте образования (производства); удаление отходов, охватывающее их сбор, сортиров­ку, перевозку, обработку, хранение и захоронение на поверхности или под землей; переработка, рекуперация, рециркуляция и т. п.

3. Источники права

Основным в данной сфере является Федеральный закон «Об от­ходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. (СЗ РФ, '998, №26, ст. 3009) —первый в истории российского права закон, посвященный исключительно регламентации обращения с отхода­ми. Наряду с ним в настоящее время действуют отдельные нормы (статьи) Водного и Лесного кодексов, Законов «Об охране окружаю­щей природной среды», «О недрах», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др. Нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами предусмотрены Уголов­ным кодексом РФ и Кодексом РСФСР об административных право­нарушениях.

Так, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, №48, ст. 4552) содержит боль­шое количество норм о радиоактивных отходах, например, в ст. 3 определяется понятие радиоактивных отходов, в ст. 5 - полномочия собственников отходов, в ст. 22 — порядок государственного учета и контроля, в гл. X (ст. 44—48)— порядок обращения с радиоактивны­ми отходами, в том числе их переработки, и т. п.

Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, №47, ст. 4471) включает как отдельные нормы по вопросам обращения с отходами в различных главах, так и гл. II «Охрана водных объектов», где, например, запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов (ст. 96); анало­гичный запрет установлен в ст. 101 для охраны ледяного покрова водных объектов, ледников, подробно регламентируется охрана вод­ных объектов от загрязнения и засорения из источников, находя­щихся на суше, в результате деятельности на дне водных объектов, с судов и т. д. В ст. 125 предусмотрена плата за сброс в водные объек­ты сточных вод, в ст. 144 регулируется порядок использования вод­ных объектов для сброса сточных и дренажных вод.

Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694) со­держит целый ряд норм, регулирующих порядок захоронения отхо­дов на континентальном шельфе (ст. 1, 8, 34—38, 41).

Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 18, ст. 2105) в ст. 1 определяет по-

нятие «объект по уничтожению химического оружия» как совокуп­ность специально выделенной и охраняемой территории и распо­ложенного на ней комплекса основных и вспомогательных соору­жений, предназначенных для уничтожения, в том числе для утилизации и (или) захоронения отходов, образующихся в процес­се уничтожения химического оружия. Статья 5 (ч. 2) указывает, что отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами ограниченно оборотоспособными и могут передаваться Правительством РФ организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Пре­имущественным правом на использование отходов в указанных це­лях обладают органы исполнительной власти субъектов РФ, на тер­ритории которых находятся объекты по хранению и уничтожению химического оружия. Закон устанавливает правила надзора и кон­троля, принципы обеспечения безопасности граждан и защиты ок­ружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению (в том числе утилизации) химического оружия и другие нормы.

Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июня 1997 г. (СЗ РФ, 1997, №29, ст. 3510) в ст. 24 содержит важное правило: обеззараживание, утилизация, уничтожение и захоронение пришедших в негодность и (или) запре­щенных к применению пестицидов и агрохимикатов, а также тары из-под них обеспечиваются гражданами и юридическими лицами в соответствии с законодательством РФ. Методы уничтожения разра­батываются изготовителями пестицидов и агрохимикатов по согла­сованию с органами охраны окружающей среды и органами сан-эпиднадзора. Статья 18 «Производство пестицидов и агрохимика­тов» возлагает на изготовителя в числе прочих обязанность прекращать реализацию пестицидов и агрохимикатов и осуществ­лять их утилизацию в случаях, если безопасное их применение ста­новится невозможным при выполнении рекомендаций о примене­нии, транспортировке и хранении или при соблюдении ограниче­ний по их применению.

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения» от 30 марта 1999 г. (СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650) в ст. 22 устанавливает требования к сбору, использованию, обезвре­живанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов про­изводства и потребления. Эта деятельность должна быть безопасной для здоровья людей и среды обитания. Порядок, условия и способы ее осуществления определяются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения. В местах

централизованного использования, обезвреживания, хранения и за­хоронения отходов осуществляется радиационный контроль. В ст. 40 определяются особенности деятельности по сбору, использо­ванию и т.п. отходов. Статья 55 (ч. 3) наряду с другими составами формулирует состав нарушения требований к сбору, использова­нию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления и устанавливает за него адми­нистративную ответственность.

Кодекс об административных правонарушениях РСФСР содер-ьсит ряд норм об ответственности за нарушение правил обращения с отходами: ст. 51 — за порчу сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами; ст. 56' —за незаконную выдачу лицензии (разрешения) на захоронение отходов на континентальном шельфе и в исключитель­ной экономической зоне РФ и за произвольное изменение условий выданного разрешения, ст. 57' —за нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе и в ис­ключительной экономической зоне РФ, ст. 58 —за невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями, в том числе отходами, ст. 71 — за повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами, отбросами, ст. 72 — за засорение ле­сов бытовыми отходами и отбросами, ст. 82 —за несоблюдение тре­бований об охране атмосферного воздуха при складировании и сжи­гании промышленных и бытовых отходов. Государственная Дума в первом чтении приняла новый КоАП РФ. Сейчас этот акт находит­ся в стадии дальнейшей доработки. Ответственность за нарушение правил обращения с отходами в нем сохранена, но формулировки по сравнению с действующим законодательством изменены и, глав­ное, введен общий формальный состав «нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отхо­дами производства и потребления или иными опасными вещества­ми» (ст. 8.2).

Уголовный кодекс РФ в гл. 26 «Экологические преступления» содержит ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опас­ных веществ и отходов», которая устанавливает уголовную ответст­венность за производство запрещенных видов опасных отходов, а также за транспортировку, хранение, захоронение, использование и иное обращение с радиоактивными, химическими веществами и от­ходами с нарушением действующих правил, если эти деяния созда­ли угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. В ч. 2 ст. 247 определена ответственность за со-

вершение этих деяний в случае наступления вредных последствий т. е. загрязнения, отравления или заражения окружающей средц причинения вреда здоровью, массовой гибели животных. Кроме того, и в других статьях говорится об отходах при описании спосо. бов и средств совершения преступления.

Ряд важных положений, в том числе нормативного характера, содержится в Федеральной целевой программе «Отходы». Эта про­грамма принята постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. Она состоит из шести разделов и двух приложений. В пер­вом разделе описывается содержание программы, дано обоснова-ние необходимости ее решения. Второй раздел объединяет цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы. Например, ее зада­чами являются: создание системы управления обращения с отхода­ми, реализация пилотных проектов по переработке и обезврежива­нию отдельных видов отходов. В третьем разделе описывается сие- I тема программных мероприятий, а в четвертом - ресурсное обеспечение. Специальный — пятый раздел посвящен механизму реализации Программы и контролю за ходом ее выполнения. На­конец, шестой дает оценку ожидаемой эффективности, экологиче­ских и социально-экономических последствий от реализации Про­граммы. Первое приложение — это перечень мероприятий по науч­но-техническому обеспечению Программы. Среди них, например, разработка правовых актов и дополнений к действующему законо­дательству, создание единой системы учета, образования, использо­вания, обезвреживания и размещения отходов, их качественных и экологических показателей и т. д. Второе приложение — это пере­чень мероприятий по реализации пилотных проектов по перера­ботке и обезвреживанию отходов. Он составлен по видам отходов: ртутьсодержащие, отходы гальванического производства, мышья-косодержащие, хроматного производства, углеобогащения, золош-лаковые, фосфогипс, медицинские, сельскохозяйственные, твердые бытовые — всего 16 видов. .

Традиционно в России велик объем подзаконного нормативного регулирования. В сфере обращения с отходами действуют, помимо федеральных законов, указы Президента, постановления Правитель­ства, а также многочисленные акты министерств и ведомств, напри­мер Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 «О государст­венном регулировании и контроле трансграничных перевозок опас­ных отходов» (СЗ РФ, 1996 г., № 28, ст. 3379); Приказ Госкомитета РФ по охране окружающей среды от 27 ноября 1997 г. №527 «О федеральном классификационном каталоге отходов» (БНА, 1998, №5, с. 3-11). 226