Общественное участие в экологической оценке

Участие общественности как составная часть взаимодействия с заинтересованными сторонами является одним из важнейших элементов процесса экологической оценки. Как уже было сказано в главе 2, оно служит инструментом для согласования интересов различных групп, решения различных задач экологической оценки. Кроме того, независимо от практических задач процесса ЭО, участие общественности в этом процессе имеет самостоятельную ценность как реализация права граждан на получение информации и участие в принятии экологически значимых решений.

“Участие общественности может быть определено как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждением (организацией), ответственным за принятие решения. При этом:

Создаются условия для формирования у общественности ясного и полного представления о механизмах и процедурах выявления и решения экологических проблем и учета экологических потребностей соответствующими учреждениями и организациями.

Общественность имеет доступ к полной информации о ходе и текущем состоянии процесса разработки и осуществления проекта, плана, программы, формирования политики или проведения оценки.

Все заинтересованные граждане имеют возможность сообщить о своей точке зрения, потребностях, предпочтениях, связанных с использованием ресурсов, альтернативными вариантами решения, системой управления проектом, а также другую информацию, имеющую отношение к принимаемому решению”.

Приведенное определение отражает важные аспекты участия общественности: оно является непрерывным процессом, происходит по определенным правилам, известным участникам этого процесса, носит характер диалога — общественность не только получает информацию о намечаемой деятельности, но и сообщает о своей точке зрения. Однако, это определение, с нашей точки зрения, не учитывает еще один важный аспект. Понятие участия подразумевает, помимо диалога, и учет точки зрения общественности в процессе принятия решения. При этом эффективная система ЭО должна включать нормы и механизмы, обеспечивающие такой учет.

эффективно организованное участие общественности включает следующие взаимосвязанные компоненты):

Выявление заинтересованных групп и лиц.

Своевременное предоставление достоверной информации в форме, понятной для аудитории.

Диалог между стороной, принимающей решение, и другими заинтересованными сторонами.

Использование результатов диалога при принятии решения.

“Обратная связь” — предоставление информации о принятых решениях и о том, как на них повлияло участие общественности.

На практике степень участия общественности в процессе принятия решений может быть различной. Эти градации иллюстрируются схемой “уровней участия общественности”37. Следует отметить, что не существует одного уровня участия, оптимального для всех возможных ситуаций. Выбор такого уровня в каждом конкретном случае зависит от природы самого проекта, характера и масштабов его воздействия на окружающую среду, требований законодательства, а также от уровня обеспокоенности общественности, демократических традиций, характерных для региона его реализации, и прочих причин социально-экологического характера. Можно утверждать, что работа на уровне манипуляции и терапии неэффективна для решения основных задач общественного участия. В то же время, реализация максимально “демократического” варианта в большинстве случаев не является ни оптимальной, ни возможной. Как правило, для проектов, вызывающих серьезную обеспокоенность общественности, целесообразно строить программы участия, ориентируясь на уровень партнерства. Для проектов, вызывающих меньший общественный интерес, часто можно ограничиться информированием и консультациями. Таким образом, значимость проекта для общественности является одним из важных факторов, определяющих предпочтительный уровень участия. Выяснение степени этой значимости составляет одну из важных задач участия общественности на ранних этапах ЭО. Большинство реальных программ общественного участия в терминах данной схемы находится на уровне информирования, консультаций или, в некоторых случаях, учета мнения общественности.

“Заинтересованная общественность” означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность”.

При организации участия общественности важно иметь в виду, что ни общественность в целом, ни местное население не является чем-то однородным. Они состоят из различных групп, для которых могут быть характерны неодинаковые взгляды, ценности, интересы. Различные этнические, профессиональные, социальные, религиозные группы могут по-разному видеть и оценивать одну и ту же ситуацию. Как уже было сказано, разные группы населения могут быть затронуты воздействием намечаемой деятельности в неодинаковой степени и неодинаковым образом. Как правило, эффективные программы участия общественности основаны на выявлении заинтересованных (целевых) групп общественности и последующей работе с ними. Анализ таких групп служит двум основным целям.

Во-первых, это выявление и учет различных интересов и мнений, связанных с намечаемой деятельностью. Проведенная работа по определению целевых групп нередко позволяет избежать ситуации, когда внезапно обнаруживается небольшая, но активная группа, находящаяся в жесткой оппозиции к проекту. Положение оказывается особенно сложным, если такая группа включается в процесс на заключительных этапах подготовки проекта, когда решения, казалось бы, уже были согласованы с общественностью.

Например, при осуществлении ряда проектов в России таким “камнем преткновения” оказывались владельцы дач — особая группа, отличная от местного населения, ориентированная на “рекреационное природопользование”, и гораздо более активно противостоящая намечаемой деятельности.

Во-вторых, это учет специфики различных групп при организации взаимодействия с общественностью. Методы информирования и взаимодействия, круг обсуждаемых проблем существенным образом зависят от особенностей конкретной группы. Эффективность участия общественности значительно повышается, если подготовлены информационные документы нескольких уровней, ориентированные на различные целевые группы, однако принципиально доступные всем участникам процесса.

Именно исходя из выявленных групп общественности, можно эффективно спланировать программу общественного участия. С другой стороны, распространенной ошибкой при организации такой программы является ориентация на произвольно выбранные или случайно оказавшиеся в поле зрения организаторов целевые группы, что существенно снижает эффективность процесса. Поэтому “выявление заинтересованных групп и лиц” — важное условие эффективного участия общественности

Так, на этапе принятия решения о необходимости ЭО (скрининга) целесообразно выяснить степень обеспокоенности общественности по поводу данного проекта, желания участвовать в процессе принятия проектных решений. Это может быть одним из факторов, значимых для принятия решения о проведении ЭО.

На этапе определения задач экологической оценки необходимо выяснить, какие проблемы вызывают обеспокоенность общественности в наибольшей степени. Это внесет вклад в выявление значимых воздействий, позволит определить приоритетные проблемы для анализа на следующих этапах процесса ЭО. Кроме того, взаимодействие с различными заинтересованными группами позволяет получить дополнительную информацию, необходимую для проведения ЭО. При планировании процесса ЭО, которое обычно происходит на этом этапе, целесообразно разработать план или программу участия в нем общественности.

Стадия прогноза и оценки значимости воздействий в наибольшей степени носит “научно-технический” характер. Однако содержанием этого этапа является не только прогноз величины воздействий, но и оценка их значимости, которая представляет собой соотнесение ожидаемых последствий с общественными представлениями об их допустимости. Следовательно, и на этом этапе консультации с заинтересованными сторонами необходимы.

Обсуждение ЗВОС, сбор замечаний и последующая корректировка проектных решений представляют собой одну из наиболее важных и одновременно наиболее проработанных стадий общественного участия. На этом этапе общественность, как правило, представляет комментарии и замечания к ЗВОС, могут проводиться общественные слушания и другие мероприятия. Одним из предметов обсуждения на этом этапе может быть сравнение ранее проработанных альтернатив.

Общественность или ее представители далеко не всегда принимают участие в систематической оценке качества ЭО, а также в непосредственном принятии решения об осуществлении намечаемой деятельности. Тем не менее, на этих этапах должны быть учтены результаты участия общественности на всех предыдущих этапах процесса ЭО. Решения и их обоснования должны, как правило, публиковаться или быть доступными общественности. Кроме того, во многих системах общественность имеет право оспаривать принятое решение в судебном или административном порядке.

И, наконец, на стадии осуществления намечаемой деятельности участие общественности может выражаться в общественном контроле выполнения проектных решений и оценке соответствия реальных воздействий предсказанным на стадии ЭО. Конкретные методы вовлечения общественности в послепроектные стадии может быть документировано, например, в плане экологического менеджмента