Понятие экологической оценки и ее виды. Принципы проведения экологической оценки.

Экологическая оценка — это процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Согласно данному определению:

· экологическая оценка рассматривается как процесс, а не просто как данные или документы, которые получаются в результате этого процесса;

· экологическая оценка рассматривается как процесс систематический, то есть следующий определенным правилам;

· экологическая оценка не ограничивается этапом планирования, но охватывает и этап осуществления намечаемой деятельности.

Процесс экологической оценки включает следующие основные составляющие:

· анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости;

· консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

· использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.

· Упрощенная схема ЭО могла бы рассматривать эти составляющие как последовательные этапы процесса. Такой процесс включал бы прогноз воздействий, обсуждение его результатов с заинтересованными сторонами и принятие решения о возможности осуществления намечаемой деятельности с учетом результатов прогноза и обсуждений. Однако такая “линейная” модель далека от эффективности, и не существует практически ни в одной стране. Например, как мы увидим в ходе дальнейшего изложения, есть веские основания начинать взаимодействие с общественностью еще до прогноза воздействий — при решении вопроса о необходимости экологической оценки для данного проекта или в ходе определении задач ЭО. В качестве другого примера можно отметить, что экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществлении намечаемой деятельности в целом, но и при принятии различных решений в ходе планирования и проектирования. Поэтому консультации, а также использование результатов ЭО при принятии решений следует рассматривать не как последовательные этапы, а как необходимые компоненты процесса ЭО..

Методология ОВОС

Четкая и простая методология ОВОС заслужила признание и быстро распространилась почти во всех развитых странах. Во многих — она закреплена законодательно.

В странах Европейского Союза накоплен богатый опыт экологической оценки разнообразных проектов, которая, как говорилось в главе 5, носит название EnvironmentalImpactAssessment (EIA). В результате гармонизации национального природозащитного законодательства процедура ОВОС приобрела современные черты. Разработчики EIA должны ответить на ряд принципиальных вопросов:

1. Каковы стратегические решения эколого-экономического плана, сделанные прежде, чем была начата подготовка ОВОС, должны быть учтены?

2. Что можно сказать относительно последующих стадий?

3. Как достигнуть лучшей интеграции EIA в процессе планирования и принятия решения?

4. Что известно о прочих воздействиях (экономических, социальных и пространственных)?

Планирование проектов развития является длительным, сложным и многосторонним процессом. Чтобы привести проект к завершению, предстоит обосновать многочисленные технические решения и получить целый ряд согласований:

1) перед запуском процедуры ОВОС принимаются решения относительно целей проекта.

2) В следующей стадии планирования, при подготовке Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), рассматривается несколько альтернатив, после их сравнения обосновывается выбор. Уровень информации в ЗВОС, однако, является обычно весьма региональным, поскольку оформление участка и планы строительства разрабатываются более подробно уже на следующей стадии проекта (сопровождаемой собственно ОВОС) и в ходе строительства.

3) При подготовке ОВОС особо внимательно анализируются технические решения, которые могут иметь серьезные последствия для окружающей среды. ОВОС - циклический, повторяющийся процесс планирования, в ходе которого проект становится все более ясно оформленным. Диапазон альтернатив становится более узким, привлекается более детальная информация о воздействиях. Принципиальное значение для окружающей среды имеет выбор местоположения. Этот выбор часто необратим и определяет главные последствия для окружающей среды, поскольку использование и свойства застраиваемой области будут изменены. Как только проект реализован, очень трудно устранить произошедшее вмешательство.

4) Существенные изменения среды обитания произойдут во время строительства. Впоследствии их можно только компенсировать или смягчить. В дополнение к таким необратимым воздействиям, вызванным физическим присутствием объекта, есть и другие воздействия, вызванные строительством и эксплуатацией: шум, снижение качества воздуха, загрязнение почвы и водотоков (выпуски сточных вод), угнетение флоры и фауны (фактор беспокойства), а также социальные проблемы (дискомфортность проживания). Возможности для вмешательства в такие воздействия более широки; коррекция воздействий может смягчить или компенсировать их.

Этап отбора проектов (скрининг): задачи и результаты, методы проведения.

Существуют два принципиальных подхода к определению объектов ЭО. Один из подходов основан на так называемой предварительной оценке всех проектов или их значительной части. В результате такой оценки принимается решение о необходимости проведения ЭО или отсутствии такой необходимости.

Достоинствами системы отбора проектов с помощью предварительной оценки является ее гибкость: она позволяет учитывать как разнообразные типы проектов, так и особенности местных условий, законодательства, мнения заинтересованных сторон и другие факторы. Такая система обеспечивает возможность участия общественности уже на стадии принятия решения о необходимости проведения ЭО. Предварительная оценка может служить не только для принятия решения о проведении полномасштабной ЭО, но и определить наиболее важные воздействия, которые должны изучаться в ходе дальнейшего процесса. Наконец, предварительная оценка может до некоторой степени выполнять те же функции, что и полномасштабная оценка: выявление и предсказание воздействий, поиск оптимальных проектных решений, информирование и учет мнения общественности, принятие управленческих решений23. Поэтому она может рассматриваться как упрощенная процедура экологической оценки для проектов, менее опасных с экологической точки зрения.

В то же время у такой системы существуют и некоторые недостатки. Во-первых, она не гарантирует проведение экологической оценки всех без исключения опасных проектов, оставляя это на усмотрение участников процесса, что при определенных условиях может привести к злоупотреблениям. Во-вторых, она все же требует проведения оценки, хотя и предварительной, всех проектов, что накладывает определенное бремя на ресурсы инициаторов деятельности и государственных органов. Тем не менее, именно разделение на предварительную и полномасштабную экологическую оценку может оказаться реалистичным путем к повышению эффективности тех национальных систем, в которых предусмотрена одинаковая процедура ЭО для всех видов деятельности.

Второй метод отбора проектов основан на явном использовании списков видов деятельности24, которые являются (или не являются) объектами ЭО. Такие списки могут определяться нормативными актами. Чаще всего законы содержат так называемые “положительные” списки, то есть перечисление экологически опасных видов деятельности, в обязательном порядке проходящих ЭО. Например, Директива Европейского Содружества по экологической оценке 85/337 перечисляет такие виды деятельности в приложении 1. Иногда применяются “отрицательные” списки, перечисляющие виды деятельности, для которых не нужна экологическая оценка. Например, Совет по качеству окружающей среды (США) устанавливает список видов деятельности, составляющих так называемое “категориальное исключение”, для которых никакой (даже предварительной) экологической оценки не требуется.

Достоинства системы, основанной на нормативных списках видов деятельности, — в простоте применения и в гарантированном проведении экологической оценки экологически опасных проектов. Ее недостатки — в отсутствии гибкости, а также в невозможности участия общественности и заинтересованных сторон в принятии решения о необходимости проведения ЭО. Так, в американской системе ЭО природоохранные проекты входят в списки проектов, не подлежащих ЭО. При этом факт декларации природоохранной направленности проекта сам по себе не исключает вероятности негативного воздействия на окружающую среду, иногда значительного.

Оба метода — предварительная оценка и нормативные списки — обладают определенными достоинствами и недостатками. Поэтому эффективные системы ЭО, как правило, используют их комбинацию. Примером такой системы является система оценки воздействия, принятая в Словакии, отбор проектов в которой описан ниже.

Законодательство Словакии указывает на две категории проектов. Первая категория содержит проекты, отнесенные к списку экологически опасных (например, добыча угля в количестве, превышающем 100 000 тонн в год, или сооружения для переработки и хранения радиоактивных материалов). Экологическая оценка этих проектов обязательна. Вторая категория содержит проекты, которые являются потенциально экологически опасными (например, добыча угля в количестве, не превышающем 100 тонн в год, или добыча и переработка асбеста). Для всех проектов из этой категории инициатор деятельности готовит заявление о намерении, содержащее предварительную экологическую оценку (ее состав определен законом), и представляет ее в Министерство охраны окружающей среды (далее министерство). Министерство рассылает заявление в заинтересованные организации и органы власти тех районов, на которые может оказать влияние предполагаемая деятельность, которые, в свою очередь, принимают меры по оповещению общественности и обеспечению ее доступа к тексту документа. На основе предложений заинтересованных сторон, местных властей и общественности и результатов процедуры “отбора” принимается решение о необходимости проведения полномасштабной процедуры ЭО. Это решение должно, в соответствии с законом, учитывать следующие критерии:

тип и масштаб намечаемой деятельности;

место осуществления деятельности: характеристики экосистем и наличие особо охраняемых территорий;

значимость ожидаемых воздействий на окружающую среду;

письменные замечания, представленные в министерство.

Для проектов, не входящих ни в первую, ни во вторую категории, как правило, экологическая оценка не проводится, и инициатор не обязан посылать заявление о намерении в министерство. Однако, если местные органы власти считают, что проект представляет экологическую опасность, они могут направить в министерство просьбу о рассмотрении возможности проведения экологической оценки такого проекта. В этом случае министерство запрашивает у инициатора информацию о проекте и принимает решение о том, необходимо ли проведение полной экологической оценки. Министерство также может запросить такую информацию на основе собственной инициативы, просьб местных экологических комитетов или других министерств. Известен ряд случаев, когда сами инициаторы проектов, не входящих в первую и вторую категории, просили провести процедуру ЭО. Отметим, что все проекты в Словакии должны получать разрешение у местных экологических органов, подчиненных местным органам власти.

Описанная система отбора проектов реально работает в Словакии. Около 300 заявлений о намерении было представлено в министерство за последние 3-4 года (с момента принятия Закона об экологической оценке), по 1/3 из них и по некоторым дополнительным проектам было принято решение о проведении полномасштабной экологической оценки. Как правило, система отбора видов деятельности для ЭО не вызывает нареканий у специалистов и представителей общественных организаций (т.е. они не указывают при опросах, что ЭО не проводится в тех случаях, когда должна проводиться, или проводится в тех случаях, когда не должна).

Таким образом, эффективная система отнесения проектов к объектам ЭО может содержать следующие элементы:

обязательное проведение полномасштабной ЭО экологически опасных проектов, входящих в “положительный” список;

проведение предварительной упрощенной ЭО (с участием заинтересованных сторон и общественности) проектов, входящих в расширенный список; принятие на этой основе решений о необходимости полномасштабной ЭО;

возможность проведения по инициативе заинтересованных сторон предварительной или полномасштабной ЭО для проектов, не входящих ни в один из списков.

Этап определения задач экологической оценки (скоупинг): цели и порядок проведения, методы проведения

наличие установленной процедуры формулировки задач является важной чертой многих эффективных систем экологической оценки. Как мы уже отмечали, целью данного этапа является сосредоточение усилий по оценке воздействия именно на тех проблемах, которые важны для принятия решений. Задачами на данной стадии, как правило, являются:

установление границ “объекта” экологической оценки, то есть определение видов работ, в рамках намечаемой деятельности, или с необходимостью вытекающих из нее, воздействие которых будет изучаться (в разделе 2.1 уже отмечалось, что узкое понимание объекта ЭО ведет к упущению из рассмотрения важных воздействий);

определение особо значимых потенциальных воздействий, прогнозирование, анализ и оценка значимости которых будет осуществляться в ходе ЭО;

исключение из дальнейшего рассмотрения тех воздействий, которые в силу их меньшей значимости могут не рассматриваться при принятии решений;

определение круга альтернатив, которые будут изучаться в ходе ЭО;

определение потребности в информации для проведения ЭО и получение исходной информации;

определение рекомендуемых к применению методов прогноза и оценки воздействий;

определение необходимых согласований и законодательных требований;

разработка плана проведения ЭО, установление временных рамок и требований к экспертам;

разработка плана по взаимодействию с заинтересованными сторонами, в частности по информированию и участию общественности.

Формулировка задач может быть осуществлена одним-двумя опытными специалистами в ЭО. На основе сформулированных задач может быть определен состав экспертной группы, осуществляющей ЭО, и составлено техническое задание на проведение ЭО. Должны быть указаны сведения о квалификации и продолжительности вовлечения специалистов-предметников. Например, “потребуется один ихтиолог, имеющий опыт работы в выбранном регионе. Его участие необходимо в летний и зимний сезоны (три месяца), во время подготовки инженерного обоснования проекта”.

Как бы ни были устроены национальные процедуры определения задач ЭО, они должны отвечать следующим принципам:

Систематичность и учет местных условий. Определение задач ЭО теряет всякий смысл, если оно осуществляется произвольно. Только систематический подход к выявлению значимых воздействий позволяет разработчику продемонстрировать как органам власти, так и общественности, что выбор круга задач, решаемых в ходе ЭО, не является произвольным. Некоторые общеупотребительные методы выявления ключевых воздействий на окружающую среду обсуждаются в следующем разделе.

Участие заинтересованных сторон. Без консультаций с различными заинтересованными сторонами трудно в полной мере выяснить, какие именно воздействия на окружающую среду значимы и должны быть изучены в ходе ЭО. Часто информация о памятниках природы и культуры, особо уязвимых экосистемах и группах населения может быть получена на ранних стадиях ЭО только в ходе консультаций с различными государственными и неправительственными организациями, широкой общественностью. Такие консультации имеют и то преимущество, что заинтересованные организации оказываются вовлеченными в процесс ЭО уже на ранних стадиях. Это помогает избежать непонимания и конфликтов на более поздних этапах, когда зачастую одной из основных претензий к разработчикам ЭОП становится: “А почему вы не изучали эти виды воздействия или компоненты окружающей среды?”. В некоторых странах (например, в Нидерландах) процедура участия общественности на этом этапе закреплена законодательно.

Документированность. Данный принцип, строго говоря, является механизмом выполнения первых двух. Составление документа, определяющего задачи ЭО (иногда называемого по-английски “ScopingReport”) в виде технического задания, отдельного документа или части документации по ЭО, — это способ заказчика и разработчика обосновать свой подход к планированию ЭО и проинформировать заинтересованные стороны. Разумеется, такой документ должен быть открыт для заинтересованных сторон, в том числе для общественности.

Наиболее простым методом выявления потенциально значимых воздействий является просмотр исчерпывающего списка компонентов среды обитания и выделение тех из них, на которые намечаемая деятельность может оказать значимое воздействие. Такой метод называется “методом списка” (ChecklistMethod). Списки компонентов окружающей среды, обычно содержащие от 50 до 100 пунктов, часто приводятся в учебных пособиях и руководствах по экологической оценке. Достоинством списков является простота их использования, недостатками — трудности учета непрямых воздействий, возникающих на разных стадиях или в связи с разными аспектами осуществления проекта.

В начале 70-х годов американский эколог Леопольд предложил выявлять значимые воздействия с помощью матрицы, в которой столбцы соответствуют различным этапам осуществления проекта и видам деятельности (подготовка площадки, строительство подъездных путей, складирование отходов, вывод из эксплуатации и т.д.), а строки — компонентам окружающей среды (подземные воды, флора и фауна и т.д.). На пересечении строк и столбцов могут при помощи условных знаков указываться значимость, степень предсказуемости, природа воздействия или другая информация, как показано на примере упрощенной матрицы (табл. 5), разработанной для проекта по реконструкции угольной электростанции в газотурбинную (КоннахсКуэй, Великобритания)27. Леопольд, в частности, составил матрицу для выявления воздействий крупных гидроинженерных сооружений, которая содержит около 70 строк и около 100 столбцов (так называемая “матрица Леопольда”).

Матрицы помогают выявлять значимые воздействия более систематично, чем списки. С помощью матриц легче учитывать опыт прошлых проектов. Более того, матрицы могут указать не только на возможные значимые изменения в окружающей среде, но и на те элементы проекта, которые могут привести к серьезным экологическим воздействиям, а значит, возможно, нуждаются в альтернативной проработке.

Недостатком матриц, так же как и списков, является их неприспособленность к выявлению непрямых, опосредованных воздействий. Например, воздействие на подземные воды может привести к изменениям в экосистемах, однако с помощью простой матрицы выявить и отразить это не так просто. Более того, матрицы, содержащие очень большое количество столбцов и колонок, трудны к применению.

Для более систематического выявления непрямых воздействий применяются так называемые “пошаговые” матрицы или матрицы второго порядка. В таких матрицах, как показано на рис. 3, выявленное воздействие на компонент окружающей среды используется для предсказания “непрямых” воздействий (второго порядка). Например, воздействие на почвы, как показано на рисунке, может отразиться на флоре и фауне. Еще одним методом систематического выявления воздействий являются так называемые “сети”. Сети, как показано на упрощенном примере на рис. 4, отражают взаимодействия в экологических системах и позволяют отследить непрямые воздействия намечаемой деятельности.

Понятие экологической оценки и ее виды. Принципы проведения экологической оценки.

Согласно данному определению:

Процесс экологической оценки включает следующие основные составляющие:

· консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;