История становления и развития ОВОС

В XI-XII вв. появились первые письменные законодательные акты по охране окружающей природной среды, в которых содержались статьи за недозволенные действия по отношению к землям, лесам, диким животным. В XIII в. князь Владимир Волынский заложил основу будущего заповедника Беловежская пуща. В XIV-XVII вв. были учреждены заповедные леса военного назначения. В XVI-XVII вв. издаются царские указы об ограничительных мерах к некоторым пушным зверям. Коренные изменения в природоохранной политике России относятся к периоду царствования Петра I (1696-1725). Им были изданы Указы по охране леса (леса были подразделены на охраняемые и эксплуатируемые), по охране животного мира, по сохранению чистоты водоемов и др. Петр I стал первым царем, узаконившим природоохранные мероприятия, направленные на благополучие не только собственных угодий, но и всего государства. После царствования Петра I вопросами охраны природы и использования ресурсов монархи занимались лишь эпизодически. Причем вплоть до XIX столетия последствия хозяйственной деятельности человека мало ощущались, и только когда Россия вступила в период развития капитализма, началось варварское уничтожение лесов, бесплановая эксплуатация недр и рыбных запасов, процветание браконьерства, что привело к серьезным проблемам. Состояние природных ресурсов стало вызывать тревогу у передовых людей России. В 1805 году было организовано Московское общество испытателей природы, а в 1845 году создается Русское географическое общество. В конце 80-х годов правительство делает ряд попыток возрождения петровских традиций. Были приняты Лесной Кодекс и Охотничье законодательство. Однако в целом принимаемые меры оказались мало, эффективными. В конце XIX - начале XX вв. по инициативе частных лиц создаются первые заповедники и памятники природы. Тем не менее, все начинания в области охраны природы в этот период не увязывались в единый план и не подкреплялись государственными актами.

Огромный ущерб природе России был нанесен во время первой мировой войны и событий 1917 года. После победы Октябрьской революции новым Правительством во главе с В.И. Лениным был принят ряд природоохранных нормативных актов, среди которых присутствуют «Декрет о земле» (ноябрь 1917 г.), «Основной закон о лесах» (май 1918 г.), Декреты о создании заповедников: Астраханского (январь 1919 г.), Ильменского на Урале (май 1920), Декреты «Об охоте» (июль 1920 г.), «Об организации рыбного хозяйства» (май 1921 г.), «Об охране памятников природы, садов и парков» (сентябрь 1921 г.) и другие. В 1923 году был создан Всероссийский Комитет по охране природы, преобразованный в дальнейшем в Комитет по охране памятников природы. Во второй половине 20-х и начале 30-х годов были приняты законодательные акты, регулирующие эксплуатацию природных ресурсов России. К ним относятся Горное положение (1927 г.), предусматривающее охранунедр; Постановление о санитарной охране вокруг источников водоснабжения (1928 г.) и другие. Расцвет движения за охрану природы закончился с приходом к власти И.В. Сталина. Кроме этого, огромный ущерб природе России нанесла вторая мировая война и первые послевоенные годы. Для ликвидации отрицательных последствий этого периода в конце 40-х годов принимается ряд постановлений, среди которых есть «Правила сенокошения и пастьбы скота в лесах» (1947 г.), «О создании полезащитных полос» (1948 г.), «О Государственной санитарной инспекции», «Об охране водоемов и атмосферы» (1949 г.). Новый период в охране природы наступает в 50-е годы во время «хрущевской оттепели». В 1955 году Академия наук СССР создала специальную комиссию по охране природы, проделавшую большую научную и организационную работу по разработке комплексных методов охраны природы, координации усилий ученых страны и установлению контактов с международными организациями. В 60 – 80-е годы XХ столетия принималось множество постановлений и законодательных актов в области охраны природы, однако, несмотря на это, ситуация все обострялась. Для улучшения природоохранной деятельности во второй половине 80-х годов природопользование в России переводится на экономические методы. Создается Государственный Комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии), в ведение которого передаются функции государственного контроля и управления вобласти природопользования и охраны окружающей среды. При Госкомэкологии России была создана государственная экологическая экспертиза, проводящая экологическую оценку планируемой хозяйственной деятельности. В 90-х годах создается Министерство природных ресурсов. 17 мая 2000 года Госкомэкологии был упразднен с передачей функций Министерству природных ресурсов.

Одним из механизмов охраны окружающей среды является ОВОС. История деятельности по разработке оценки воздействия на окружающую среду уходит в шестидесятые годы прошлого столетия за рубеж. Промышленно развитые страны, столкнувшиеся с проблемой ухудшения состояния ОПС, были вынуждены начать разработку методики и системы экспертиз. Экологическая экспертиза начала проводиться с1965 г. в Японии, 1973 г. − в Канаде, 1976 г. − во Франции и Испании, 1977 г. − в Нидерландах,1979 г. − в Китае и т.д. В СССР экспертные комиссии при Госкомприроды были созданы лишь в 1988 г.Процедура ОВОС предшествовала появлению экологической экспертизы в зарубежных странах, и, по существу, явилась ее прообразом. ОВОС впервые была проведена в Югославии (1969), более 20 лет назад в − США, 1991 г.− в России. В настоящее время во многих странах ОВОС закреплена на законодательном уровне.

В канун Рождественских праздников 1969 г.Конгрессом Соединенных Штатов Америки был принят законодательный акт «О национальной политике в области окружающей среды».Ответственность за методическое обеспечение и анализ выполнения этого акта была возложена на специально образованный при Президенте США Совет по качеству окружающей среды, который в 70-е годы издал серию методических материалов по реализации процедур ОВОС. В соответствии с актом инициатор хозяйственной деятельности, прежде чем принять решение о реализации проекта, к осуществлению которого причастны органы федерального правительства, должен подготовить Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), которое должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результате планируемого действия, а не оправданием уже принятого решения. В 1970 году в США было создано Агентство по охране окружающей среды, которое включилось в разработку методических документов по проведению ОВОС. В 1979 г. Совет по качеству окружающей среды США утвердил «Правила по выполнению процедур ОВОС». Акт был принят с целью координации деятельности федеральных ведомств США и использования систематического, междисциплинарного подхода при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности. Согласно статье1502.2 NEPA «Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результате планируемого действия, а не оправданием уже принятого Решения». В соответствии с требованиями NEPA, до принятия решения о реализации проекта инициатор хозяйственной деятельности обязан подать ЗВОС в органы федерального правительства. Методология ОВОС NEPA в США основана на использовании систематического, междисциплинарного подхода при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности, обеспечивающего интеграцию естественных и общественных наук. Таким образом, в США был выработан реальный механизм предотвращения негативных воздействий на ОПС, а также обусловливаемых ими проявлений социальной напряженности. Опыт использования процедуры ОВОС в США повлек благоприятные последствия для защиты окружающей среды, сократив негативные воздействий от реализации недостаточно продуманных и обоснованных решений в хозяйственной деятельности. В целом необходимо отметить исключительно важную роль применения процедуры ОВОС в США, так как четкая и простая методология ее проведения заслужила признание и быстро распространилась почти во всех развитых странах.

В те же годы, что и в США, процесс ОВОС начал использоваться в системе принятия решений Канады, Франции, Нидерландов, Великобритании, Германии и некоторых других западных стран. В 1985 г. Европейская экономическая комиссия (ЕЭК) ООН приняла Директиву 85/337/ЕЭС для стран - членов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) «По оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду». Обсуждение методологических подходов к решению отдельных проблем проведения ОВОС происходит на многочисленных международных конференциях и семинарах, наиболее представительными из которых являются ежегодные конференции Международной ассоциации оценки воздействий. Одна из последних конференций этой Ассоциации проходила в 1994 г. в Оттаве (Канада) под девизом «ОВОС - 25 лет».Опыт использования методологии ОВОС позволил странам - членам ЕЭС в целях предотвращения межнациональных экологических конфликтов подготовить и принять в 1991 г. международную Конвенцию «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», которая прошла в Экспо (Финляндия) и которую подписал Советский Союз. Анализ становления ОВОС показал, что:

1. В процедуре ОВОС был закреплен превентивный подход к охране окружающей среды, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды.

2. Процесс ОВОС стал механизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственном развитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений в само хозяйственное решение. Участие общественности свидетельствует о демократических традициях.

3. Все решения о хозяйственном развитии за рубежом принимаются политиками разного уровня, то есть людьми, которые занимают выборные посты. Эти лица имеют право дать согласие на осуществление хозяйственного проекта, даже если его реализация может иметь значительное воздействие на окружающую среду. При этом тщательно взвешивая имеющиеся аргументы и учитывая экологические аспекты.

В настоящее время в странах ЕС накоплен богатый опыт в области экологической оценки проектов реализации намечаемой деятельности (Environmental Impact Assessment – EIA). Согласно требованиям к проведению современной процедуры EIA в странах ЕС, разработчики обязаны решить следующие вопросы при подготовке материалов ОВОС:

- Какие стратегические эколого-экономические решения, принятые до подготовки материалов ОВОС, должны быть учтены?

- Что можно сказать относительно последующих стадий?

- Каким образом можно достигнуть лучшей интеграции EIA в процесс планирования и принятия решения?

- Каково влияние прочих воздействий (экономических, социальных и пространственных)?

Планирование проектов развития – длительный, сложный, многосторонний процесс предусматривает обоснование технических решений и получение ряда согласований предпроектной и проектной документации для реализации намечаемой хозяйственной деятельности, а именно:

1) принятие решений относительно целей проекта (до начала проведения процедуры ОВОС);

2) рассмотрение альтернатив при подготовке ЗВОС, их сравнение, обоснование выбора(следующая стадия планирования). Уровень информации в ЗВОС – региональный, так как вопросы оформления земельного участка и планов строительства разрабатываются более подробно на следующей стадии проекта, для которой проводится ОВОС, а также в ходе его реализации;

3) анализ технических решений, которые могут иметь серьезные последствия для окружающей среды (при подготовке ОВОС). При этом диапазон альтернатив становится более узким, более детально изучается информация о возможных воздействиях на ОПС. Выбор местоположения намечаемого к строительству объекта определяет главные последствия для ОПС, так как способ использования и свойства застраиваемой территории будут изменены, а устранение произошедших в результате реализации проекта негативных последствий для ОПС затруднительно;

4) рассмотрение изменений среды обитания, вызванных строительством, физическим присутствием и эксплуатацией объекта, таких как шум, снижение качества воздуха, загрязнение почвы и водных объектов (выпуски сточных вод), угнетение флоры и фауны (фактор беспокойства), а также социальные проблемы (снижение рекреационных свойств среды, уменьшение числа рабочих мест и т.д.).

Впоследствии возможна только компенсация или смягчение таких воздействий. Процедура проведения ОВОС в странах ЕС предусматривает следующие основные этапы:

- определение необходимости проведения процедуры ОВОС заявленной деятельности (предварительное изучение);

- составление инвестором заявления о намерениях, в случае, если требуется проведение ОВОС;

- общественное обсуждение, советы, консультации;

- заключение природоохранных органов;

- определение предпочтительного альтернативного решения эколого-экономических проблем;

- разработка проекта, подготовка заключения;

- общественное обсуждение проекта;

- заключительное решение администрации;

- принятие решения о землеотводе, получение согласований и разрешительной документации;

- сопровождение процедуры ОВОС (контроль и оценка).