Тема 9. Финансирование природопользования и природоохранных мероприятий.

Система финансирования природопользования и охраны окружающей природной среды начала формироваться в период плановой экономики и была подчинена логике экономических и общественных отношений, характерных для социалистической формации общества. Она характеризовалась централизованным распределением материально-технических и финансовых ресурсов. Основным источником финансирования этих мероприятий был государственный бюджет, а кроме него, финансирование осуществлялось из фондов министерств и собственных средств предприятий.

Сфера природопользования играет решающую роль в формировании бюджета Российской Федерации. В доходную часть бюджета зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. В бюджеты нижестоящего уровня из бюджетов вышестоящего могут поступать целевые дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают их целевое использование.

Глубокие, можно сказать революционные, общественно-политические преобразования последних лет существенно изменили систему финансирования природопользования и охраны окружающей природной среды. Централизованное финансирование потеряло приоритетное значение и на смену ему пришли новые источники, характерные для рыночных отношений, где приоритетное положение занимает самофинансирование хозяйственной деятельности. Являясь в настоящее время собственником около половины промышленных предприятий России, государство осуществляет полное хозяйственное регулирование, в т.ч. экономическое, направленное на их функционирование.

Определяя участие бюджетного финансирования в хозяйственной деятельности, связанной с изъятием природного вещества из природной среды отметим, что участие государства в лице федерации, субъектов федерации, органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности ограничивается величиной государственного капитала в корпоративной собственности того, или иного предприятия. Вся тяжесть финансирования такого рода деятельности перемещается на собственные средства предприятий, в т.ч. заимствованные, инвестиционные вложения иностранного и российского капитала, иные источники.

Более существенные изменения связаны с финансированием охраны окружающей природной среды. В законе «Об охране окружающей природной среды» (1991) ст. 17, предусматривалось развитие прямых и косвенных методов государственного регулирования природоохранной деятельности и указывалось, что финансирование экологических программ и природоохранных мероприятий производится из следующих источников:

· федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Федерации;

· средств предприятий, учреждений, организаций;

· федерального, региональных и местных экологических фондов;

· фонда экологического страхования;

· банковских кредитов;

· добровольных взносов населения.

Источники финансирования природоохранной деятельности условно можно разделить на три группы: бюджетные, внебюджетные и собственные.

В последние годы, в бюджете Российской Федерации не предусматривается выделение отдельной строкой средств на охрану окружающей природной среды. Только начиная с 2001 года, в федеральном бюджете появляется финансирование природоохранных мероприятий и экологических программ. В частности, на природоохранные цели планируется выделить 3425140,0 тыс. руб.

Для обеспечения надежного финансирования природоохранной деятельности в Российской Федерации была создана система внебюджетных экологических фондов, включающая федеральный, региональные и местные экологические фонды. Средства фондов формировались, в основном, за счет платежей:

· за загрязнение окружающей среды;

· за сверхнормативное использование природных ресурсов (также потери);

· платы по искам в возмещение ущерба;

· штрафов за нарушение природоохранного законодательства, экологических норм, правил и стандартов;

· средств от реализации конфискованных орудий охоты рыболовства, а также продажи незаконно добытых с их помощью продукции и природных ресурсов;

· добровольных взносов.

Также в эти фонды поступали:

· отчисления на природоохранные мероприятия из государственного и местного бюджетов;

· средства, получаемые в виде дивидендов, процентов по вкладам от долевого участия в деятельности совместных предприятии, иных юридических лиц и кредитов;

· доходы от издательской, хозяйственной, коммерческой иной деятельности;

· средства от проведения денежно-вещевых лотерей и различных благотворительно-экологических мероприятий;

· прибыль от средств, размещенных в качестве депозитов в банках;

· средства из иных источников, не противоречащих существующему законодательству.

10 % всех платежей перечислялись в федеральный бюджет, а 90 % - на счета экологических фондов. Поступившие на счет экологических фондов средства распределись следующим образом:

· 10 % - в федеральный экологический фонд;

· 30 % - в региональный экологический фонд;

· 60 % - в местный экологический фонд.

Характеризуя каждый из перечисленных фондов необходимо отметить следующее:

1. Федеральный экологический фонд сформирован Минприроды и осуществлял свою деятельность под общим руководством Правления фонда. Основной задачей фонда являлось финансирование всех видов природоохранной деятельности, имеющей общефедеральное и межрегиональное значение. Однако, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» в статье 7 определяет упразднить с 1 января 2001 года следующие фонды экологической направленности:

· федеральный экологический фонд Российской Федерации;

· федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

· фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

· федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

· фонд по охране озера Байкал;

Средства, перечисляемые в эти фонды, поступают в федеральный бюджет, а дальнейшее целевое финансирование федеральных и межрегиональных программ экологической направленности осуществляется из бюджета.

2. Региональные экологические фонды (республиканские, краевые и областные) организуются соответствующими комитетами по экологии и природным ресурсам. Эти экологические фонды являются юридическими лицами и действуют самостоятельно в пределах утвержденных смет и имеют самостоятельный баланс. Средства этих фондов являются источником финансирования территориальных природоохранных мероприятий, в том числе:

· строительства, технического перевооружения, рекон­струкции и капитального ремонта объектов природоохранного назначения, включая городские очистные сооружения, канализа­цию, и других природоохранных мероприятий территориально­го назначения;

· создания и усовершенствования автоматизированных си­стем мониторинга и технических средств для них, разработки, приобретения и аренды приборов, оборудования и техники для осуществления контроля;

· развития собственной материально-технической базы местных комитетов по экологии и природопользованию (при­обретение машин, приборов, и т. д.);

· создания местной информационной системы сбора, хранения систематизации и обработки экологической информации и информации по территории;

· создания и развития заповедников, заказников, националь­ных парков и сохранения памятников природы;

· научных и практических работ по созданию ресурсосберегающих и природоохранных видов техники и технологии;

· исследовательских работ по изучению территории и раз­вития рынка экологических услуг;

· проведения работ по экологической экспертизе объектов;

· создания предприятий с целью решения экологических проблем;

· проведения мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения, охраны и воспроизводства нарушенных хозяйственной деятельностью отдельных природных экосистем;

· организации экологического образования и воспитания пропаганды экологических знаний, издательской деятельности по экологии и природопользованию.

Местные экологические фонды (фонды муниципальных образований) формируются муниципальными органами управления и расходуются на природоохранные мероприятия под контролем региональных органов Минприроды. Отметим виды природоохранной деятельности, которая финансируется из местных экологических фондов:

1. Совершенствование технологических процессов:

· более полное использование сырья;

· разработка и выпуск новой продукции, связанной с уменьшением пресса на окружающую природную среду;

· утилизация отходов и выпуск новой продукции на их основе;

· улучшение качества обезвреживания производственных отходов.

2. Проведение экспертизы выпускаемой продукции;

3. Снятие с производства экологически опасной продукции;

4. Закрытие наиболее опасных и вредных производств;

5. Строительство и оборудование ресурсосберегающих и природоохранительных объектов:

· очистных сооружений;

· систем водо- и воздухоснабжения с замкнутым циклом;

· складов, отвалов, прочих сооружений для хранения готовой продукции и отходов производства;

· установок и цехов комплексной переработки сырья.

6. Содержание и эксплуатация очистных сооружений, отвалов и т.д.;

7. Повышение эффективности и мощности процессов очистки;

8. Контроль за работой природоохранных объектов:

· разработка новых и совершенствование старых технологий контроля и соответствия природоохранного оборудования;

· приобретение и изготовление контрольно-измерительного оборудования, его установка и эксплуатация.

9. Обработка и удаление твердых производственных отходов, включающая их сбор, сортировку, хранение, складирование, обезвреживание, подготовку, транспортировку и утилизацию;

10. Содержание зеленых зон;

11. Рекультивация земель;

12. Управление природоохранной деятельностью:

· содержание соответствующих служб;

· контроль за состоянием окружающей природной среды;

· подготовка специалистов и повышение их квалификации.

Кроме средств экологических фондов организации и предприятия для финансирования природоохранных затрат могут использовать собственные средства, которые аккумулируются на специальных счетах. Они формируются за счет прибыли, амортизационных отчислений по природоохранным сооружениям, кредитов банка, иных источников.

Новый закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. прямо не указывает на источники финансирования экологических мероприятий, оставляя пробел в экологическом законодательстве, но указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации экологических программ осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации или субъектов Федерации.

Природоохранные затраты представляют собой выраженную в денежной форме совокупность всех видов ресурсов, необходимых для осуществления природоохранной деятельности. Общая сумма затрат складывается из капитальных вложений (инвестиций) и текущих затрат.

К капитальным вложениям относятся затраты на создание, реконструкцию, техническое перевооружение, в том числе:

· станций для очистки сточных вод до категории нормально очищенных;

· отдельных (локальных) очистных сооружений;

· систем оборотного водоснабжения;

· опытных цехов и установок по разработке методов очистки;

· газо- пылеулавливающих установок и цехов, имеющих чисто санитарное значение;

· установок для сбора, транспортировки, утилизации жидких отходов;

· рекультивация земель;

· мероприятия по повышению извлечения полезных ископаемых и основных компонентов при обогащении руды;

· мероприятия по комплексному использованию минерального сырья, и пр.

К текущим, относятся затраты на:

· материалы, топливо, энергию, химреактивы, связанные с работой природоохранного оборудования;

· основную и дополнительную зарплату обслуживающего персонала;

· ремонт и обслуживание основных производственных фондов, контролирующей аппаратуры и т.д.;

· управление природоохранительной деятельностью;

· услуги сторонних организаций.

Текущие затраты включаются в себестоимость произведенных товаров и услуг, возмещаются из собственных и заемных средств, из централизованных источников.

К источникам финансирования природоохранных мероприятий относятся также техническая помощь и кредиты международных финансовых организаций. Льготное кредитование связано с минимальной учетной банковской ставкой кредита. Специфика этого источника финансирования заключается в ограниченности выбора получателя кредита в направлении его расходования и жестком контроле со стороны кредитора. Долгосрочное и краткосрочное кредитование природоохранных мероприятий основано на его прибыльности, т.е. деньги могут расходоваться только на те мероприятия, которые дадут реальное улучшение качества окружающей среды в доступном измерении.

Своеобразным источником финансирования природоохранных мероприятий можно считать систему налоговых льгот. Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) в ст. 24 определял налоговые и иные льготы как элемент экономического стимулирования охраны окружающей природной среды. Предусматривалось, что система налоговых льгот должна включать:

· уменьшение суммы дохода, облагаемого налогом;

· прямое сокращение налогов (с использованием коэффициентов, дифференцированных по системе льготного налогообложения);

· исключение отдельных видов расходов из валового дохода;

Льготное налогообложение применяется для:

· объектов, использующихся для охраны окружающей природной среды;

· предприятий, выпускающих природоохранное оборудование, материалы и реагенты, приборы и оборудование для экологического мониторинга, а также оказывающих производственные услуги экологического характера (эксплуатация городских водоочистных сооружений, сбор, утилизация и захоронение бытовых отходов, строительство, реконструкция природоохранных объектов и т. п.);

· предприятий, осуществляющих производство, переработку и хранение сельскохозяйственной продукции, выращивание, вылов и переработку рыбы.

При расчете облагаемой налогом суммы дохода может быть предусмотрена ускоренная амортизация основных фондов при условии выполнения всех требований охраны окружающей среды. Ее суть в списании части стоимости средств, заключенных в основных производственных фондах и переноса их в стоимость произведенных товаров и услуг. Это позволяет снизить налогооблагаемую прибыль за счет того, что от налогов освобождаются суммы дохода, равные разности между амортизационными отчислениями, принятыми в системе бухгалтерского учета, и нормативами вводимой налоговой амортизации. При ускоренной амортизации основные суммы списываются за первые годы эксплуатации природоохранного оборудования.

Экологические критерии, по которым регулируется система налогообложения, следующие:

· степень соответствия фактического уровня природопользования и ресурсосбережения региональным предельным нормативам;

· нормативные нагрузки на окружающую природную среду;

· территориальные лимиты природопользования;

· необходимые темпы перестройки народнохозяйственных структур на экологической основе;

· уровень основных капитальных вложений в природоохранные мероприятия, оцениваемый с учетом эколого-экономической эффективности этих мероприятий;

· природоохранная ценность территории.

Экологические льготы предоставляются в зависимости типа предприятий, размеров и направления их развития, видов потребляемых (охраняемых) ресурсов, характера конечной продукции во взаимосвязях с лимитом техногенной нагрузки территорию.

Регулирование системы налогообложения по экологически критериям осуществляется на республиканском, краевом, областном уровнях, в соответствии с компетенцией соответствующих органов управления. Потери бюджетных доходов за счет внедрения налоговых льгот могут компенсироваться за счет поступлений по дополнительному налогообложению продукции предприятий, выпускающих экологически опасную продукцию или применяющих экологически опасные технологии или оборудование.

В перспективе, одним из ведущих источников финансирования компенсационных потерь в природной среде должно стать экологическое страхование.

Экологическим страхованием следует считать отношения, направленные на защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении экологически неблагоприятных обстоятельств за счет денежных фондов, создаваемых страхователями.

Понятие экологического страхования предусмотрено в ст. 18 Закона РФ «Об охране окружающей среды». Закон допускает две формы страховых отношений — обязательную и добровольную, но называет лишь один вид страховых отношений — страхование физических и юридических лиц, объектов, их собственности и доходов на случай экологического или стихийного бедствия, аварий и катастроф.

Формирование фондов экологического страхования осуществляется за счет взносов страхователей. При обязательном экологическом страховании страховые суммы относятся на себестоимость выпущенной продукции или оказанных услуг. При добровольном страховании страховые суммы выплачиваются из чистой прибыли страхователя.

В настоящее время основная роль экологического страхования заключается в компенсационном финансировании природоохранных издержек, связанных с аварийным загрязнением природной среды. Развитие экологического страхования сдерживается объективными и субъективными причинами – отсутствие надежной методики оценки страховых рисков, финансовая неустойчивость страховщиков, слабой нормативно-правовой базой. Например, компенсируя убытки источника аварийного загрязнения в рамках имущественного страхования, страховщик не создает заинтересованности у страхователя в предотвращении загрязнения.

Контрольные вопросы:

1. Определите источники финансирования природопользования и охраны окружающей природной среды согласно закону "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.).

2. Определите источники финансирования природопользования и охраны окружающей природной среды согласно закону "О федеральном бюджете на 2001 год» №150-ФЗ от 24.03.2001 г.

3. Определите роль бюджета в финансировании природопользования.

4. Определите роль бюджета в финансировании охраны окружающей природной среды.

5. Определите роль внебюджетных экологических фондов в финансировании охраны окружающей природной среды в 1992-2000 гг.

6. Определите роль собственных средств предприятий, направленных на финансирование природопользования.

7. Определите роль собственных средств предприятий, направленных на финансирование охраны окружающей природной среды.

8. Какие виды льгот относятся к экологическим финансовым льготам?

9. В чем суть льготного кредитования?

10. В чем суть льготного налогообложения?

11. В чем суть налоговых кредитов?

12. В чем суть ускоренной амортизации основных производственных фондов природоохранного назначения?

13. Назовите составляющие единой системы внебюджетных экологических фондов.

14. Каким образом распределяются средства в экологических фондах разного уровня?

15. Какие цели преследует экологическое страхование?

16. Дайте определение экологического страхования.

17. Назовите формы экологического страхования.

18. В чем отличие обязательной формы страхования от добровольной?

Литература по теме лекции:

1. Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ. «Российская газета» №6, 12.01.2002.

2. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" №150-ФЗ от 24.03.2001 г.- Российская газета, № 204, 19.10.2001

3. Арустамов Э. А. и др. Природопользование. –М.; «Дашков и К^о», 2000. –С. 186-193.