Глава 11. хозяйственный механизм природопользования в условиях становления рыночных отношений

Опыт многих развитых стран мира свидетельствует о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принад­лежит государству. Даже в тех странах, где официально провоз­глашается принцип невмешательства государства в хозяйствен­ные процессы (например, в США), на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неор­динарной сфере, как природопользование, где диапазон государственного воздействия может быть весьма широким — от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного саморегулирования тех или иных областей природопользования.

Государственное регулирование и управление экономикой и ее отдельными структурными звеньями осуществляется с помощью хозяйственного механизма, который пред­ставляет собой систему форм и методов организации и регули­рования экономической жизни общества.Такими формами и методами выступают экономическая политика, организация прогнозирования, планирования, финансирования хозяйствен­ных процессов, экономическое стимулирование, деятельность управленческих структур, хозяйственное законодательство.

Хозяйственный механизм выполняет следующие основные функции:

♦ обеспечивает взаимосвязанность, сбалансированность всех структурных элементов общественного производства как целостной системы;

♦ согласовывает экономические интересы общества, коллективов, каждого работника, отдельных предпринимателей. (Способность хозмеханизма согласовывать экономические интересы может служить критерием его совершенства);

♦претворяет в жизнь экономическую политику государства, его стратегические цели и тактические задачи.

Каждая страна имеет свой общенациональный хозяйствен­ный механизм, однако можно говорить и о хозмеханизме отдельных сфер и отраслей экономики, имеющих свою специфику (например, хозмеханизм внешнеэкономической деятельности, АПК, строительства и др.).

Хозяйственный механизм — категория историческая: раз­ным этапам в развитии страны соответствует свой особый хозмеханизм. Так, хозяйственный механизм экономики, действовав­ший в период существования СССР, сложился в общих чертах в 30—40-е годы. Его отличала высокая степень централизации, которая в значительной степени диктовалась обстоятельствами тех лет (курсом на ускоренную индустриализацию, затем вой­ной, послевоенным восстановлением экономики и т.п.). Недос­татки преимущественно административного подхода к руковод­ству экономикой ощущались и тогда, но с особой силой они про­явились в последние десятилетия. Хозяйственный механизм не имел внутренних стимулов саморазвития производства: его рас­пределительный, затратный характер (все затраты покрывались государством, сбыт любой продукции был гарантирован) не по­буждал производителей улучшать качество продукции, повы­шать производительность труда, совершенствовать технологию производства, не ставил преград бесхозяйственности и безответ­ственности. Административно-командные методы управления преобладали над экономическими, что сковывало инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования.

Недостатки общегосударственного хозмеханизма присущи и отдельным отраслям и сферам хозяйства, в том числе природо­пользованию. Хозяйственный механизм природо­пользования (ХМП) — молодой отрасли экономики — стал складываться на рубеже 60— 70-х годов и до сих пор находится в стадии формирования. Он представляет собой систему форм и методов организации и регулирования процессов природопользо­вания, обеспечивающих достижение конечных целей в этой сфере, — удовлетворение потребностей общества в сырье и ма­териалах, в чистоте и разнообразии окружающей среды.ХМП включает в себя организацию управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов; эколого-экономическое прогнозирование и планирование; финансирование при­родоохранных мероприятий; экономическое стимулирование Рационального природопользования; контроль и учет в экологи­ческой сфере; экологическое нормирование, правовое регулиро­вание и т.п. ХМП, сложившемуся в условиях централизованно-плановой экономики, были свойственны административно-командная направленность, почти абсолютная централизация и детальная регламентация всей природоохранной и ресурсосберегающей деятельности. Однако детальная регламентация природопользователей со стороны центральных плановых органов и служб го­сударственного контроля (а число плановых показателей только по охране земель, например, за десятую и одиннадцатую пяти­летки возросло с 37 почти до 60), не принесла желаемых резуль­татов. Состояние и эффективность использования природно-ресурсного потенциала были неудовлетворительными. В основе административного регулирования природопользования лежат экологические стандарты (нормативы). Нормативы качества ок­ружающей среды в СССР по ряду причин были более строгими, чем в странах Западной Европы и США (например, средняя 24-часовая норма содержания SО₂ в воздухе составляет в США 365 мг/м³, в странах ЕС — 90, а в бывшем СССР — 50 мг/м³), что, тем не менее, не стало гарантией лучшего состояния нашей природной среды. Практически никогда такие жесткие нормати­вы не соблюдались. Чаще всего использовались так называемые временные нормативы (временно согласованные выбросы — ВСВ), отражающие реальные возможности предприятий-загрязните­лей. Предполагалось, что предприятие поэтапно будет сокращать свои выбросы до уровня ПДК, но, к сожалению, экологическая сфера не имела себе равных по масштабам несоблюдения норма­тивов: нередки были случаи превышения допустимых воздей­ствий на окружающую среду в десятки и даже сотни раз.

Экономические методы управления в природопользовании Беларуси в рамках бывшего СССР получили значительно мень­шее развитие, чем в других отраслях хозяйства, хотя их приме­нение повсюду было весьма ограниченным. Но к концу 80-х го­дов стало очевидно, что административная система управления не способна обеспечить дальнейшее развитие рационального природопользования и природоохранной деятельности. В 1989 г. была предпринята попытка расширения сферы использования экономических методов в практике управления природопользо­ванием, что проявилось в эксперименте по введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то вре­мя Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено проведение ком­плекса мер по формированию экономического механизма при­родопользования, но глубокий экономический кризис отодви­нул решение экологических проблем на второй план.

Социально-экономическая трансформация, происходящая в настоящее время в нашем обществе, требует принципиально новых подходов к процессам организации, управления и регулирования природопользования. Наметившиеся уже сейчас изме­нения в государственном регулировании от преимущественного использования административных рычагов управления (право­вых норм, стандартов, лимитов, разрешений, запретов, ограни­чений и т.п.) в сторону расширения сферы применения эконо­мических методов, как свидетельствует мировая практика, бу­дут нарастать по мере усиления экономической стабилизации страны.

В процессе формирования рыночных отношений в ХМП должны, конечно, произойти коренные перемены. Однако важно иметь в виду, что рыночные рычаги, которые мы стремимся ос­воить, автоматически не создадут более благоприятных условий для природосбережения, чем жесткое административное при­нуждение, свойственное старому ХМП. Ведь известно, что высо­коразвитые страны с их отлаженными рыночными отношения­ми пришли к состоянию экологического кризиса раньше, чем мы. Опыт стран, добившихся кардинального улучшения эколо­гической ситуации, свидетельствует о том, что и в рамках ры­ночной экономики ХМП предполагает четко спланированные действия и научно обоснованное централизованное управление природоохранной деятельностью.

Исходной предпосылкой и составной частью процесса совер­шенствования централизованного управления экологической сферой является формирование экономического механизма природопользования, который представляет собой совокупность экономических методов управления, при­званных создать материальную заинтересованность ресурсо-потребителя в оптимизации процессов его взаимодействия с природной средой.По мере замещения административных мето­дов экономическими основной задачей центральных органов уп­равления становится разработка долгосрочной стратегии и на­учно обоснованной нормативной базы природопользования. Ос­новой государственного регулирования в области экологии дол­жно стать природоохранное законодательство, служащее от­правным моментом разработки национальных экологических программ и других плановых и прогнозных документов, обеспе­чивающих экологическую направленность экономики.

Глава 12. СИСТЕМА ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬ­ЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

12.1. Формирование системы эколого-экономического прогнозирования и планирования

Важное место в хозяйственном механизме природопользования отводится прогнозированию и планированию природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическому прогнозированию и планированию. Одна из существенных особенностей разработки плана-прогноза природопользования состоит в том, что объектом планирования являются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретают заблаговременное предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Такой прогноз предполагает прежде всего определение основных направлений и масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.

В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и укреплению природно-ресурсного потенциала страны, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел "Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов" был включен в государ­ственный план развития народного хозяйства на десятую пяти­летку (1975—1980). Задания по охране природы устанавлива­лись в целом по СССР, союзным республикам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и городам; определялись объемы капитальных вложенийи ввод в действие природоохранных мощностей и объектов. К сожалению, эколого-экономическое планирование, как и вся система централизованного планирования, оказалось недееспособным в результате несбалансирован­ности планов, то есть несоответствия между плановыми задани­ями и определенными для их осуществления финансовыми и материальными ресурсами.

Новые подходы к эколого-экономическому планированию наметились при разработке Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991 —1995 гг. и на перспективу до 2005 г. Природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом пе­рехода к рыночной экономике. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хозяйственный механизм рациональ­ного природопользования на основе применения преимущес­твенно экономических методов управления в сочетании с право­выми и воспитательными мерами.

Соответственно в Беларуси была разработана и принята Рес­публиканская комплексная программа охраны окружающей среды (программа "Экология") на 1991 — 1995 гг. и на перспективу до 2000 г. Развитие кризисных явлений в экономике Бела­руси, прекращение финансирования ряда экологических про­грамм из общесоюзных фондов не позволило в полном объеме выполнить эту программу.

После получения Беларусью статуса независимого государ­ства эколого-экономическое прогнозирование и планирование осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и Республики Бела­русь. С началом рыночного реформирования экономики фун­кции и содержание планирования резко изменились на всех уровнях управления. Планирование утрачивает свой директив­ный характер, становится индикативным, то есть направляю­щим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и других субъектов хозяйство­вания. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директив­ные показатели (в частности, госзаказ), экономические регуля­торы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы).

Порядок планирования мероприятий по охране окружаю­щей среды был закреплен в ст. 15 Закона "Об охране окружаю­щей среды" (1992). Принятая в Беларуси политика в области экологии отражается в программах (прогнозах, планах) социально-экономического развития страны и других документах, Разрабатываемых и реализуемых в соответствии с Законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь" (1998). Основные блоки эколого-экономического прогнозирования во взаимосвязи с системой государственных прогнозов социально-эко­номического развития страны можно условно классифициро­вать, как показано на рис. 12.1.

Рис. 12.1. Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности в Республике Беларусь

12.2. Документы эколого-экономического прогнозирования и планирования, разрабатываемые по периодам времени

На верхнем уровне эколого-экономическое прогнозирование и планирование осуществляется в рамках системы государ­ственного социально-экономического планирования, которая выглядит следующим образом. На 15-летний период разрабаты­вается Национальная стратегия устойчивого развития. На ее ос­нове составляются Основные направления социально-экономи­ческого развития на 10-летний период. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу фор­мируется на 5-летний срок. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочный период разрабатывается ежегодно. Все названные документы имеют разделы, отражающие пути решения экологических проблем и рационального природополь­зования с различной степенью детализации. Наиболее детальные показатели содержит годовой прогноз — лимиты допусти­мых выбросов загрязняющих веществ, показатели использова­ния природных ресурсов, расчет объема капитальных вложе­ний, направляемых на охрану окружающей среды, перечень природоохранных мероприятий и затраты на их проведение, до­ведение заданий до областей и Минского горисполкома, отдель­ных министерств, ведомств и предприятий.

Прогнозы, программы, планы конкретного эколого-экономи­ческого прогнозированияпо периодам времени на уровне госу­дарства и особо важных природных комплексов и экологичес­ких систем носят, как правило, межотраслевой и межрегио­нальный характер. Цели и задачи устойчивого развития конкретизируются прежде всего в Национальной программе рацио­нального использования природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды. В ней провозглашается достижение таких долгосроч­ных целей, как поддержание благоприятной, экологически бе­зопасной среды для обеспечения благополучия населения; обес­печение рационального, неистощительного природопользова­ния в интересах устойчивого социально-экономического разви­тия страны; сбалансирование процессов воспроизводства и ис­пользования возобновляемых природных ресурсов, рациональ­ное расходование невозобновляемых ресурсов с широким вовле­чением в хозяйственный оборот отходов производства.

Национальная программа рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды обычно сос­тоит из нескольких главных целевых блоков, это:

♦ природоохранное законодательство;

♦ нормативное обеспечение (стандарты качества, экологиче­ские нормы);

♦ информационное обеспечение (экологический мониторинг, кадастры);

♦ экономическое регулирование природопользования, эко­логические мероприятия при разгосударствлении и приватиза­ции;

♦ экологическая безопасность и др.

Выделяются экологические аспекты отдельных отраслей экономики страны — энергетики, транспорта, сельского хозяй­ства.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и всесторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована разработка Государственной научно-техничес­койпрограммы "Природопользование и охрана окружающей среды" (ГНТП "Природопользование"). Главной целью программы является обоснование научных и технических решений, обеспечивающих повышение уровня самообеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение эколого-безопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту окружающей среды и уменьшение антро­погенного воздействия на природные экологические системы.

Спецификой эколого-экономического планирования в Бела­руси является поиск взаимосвязанного решения общеэкологических проблем и ликвидации последствий катастрофы на Черно­быльской АЭС. Беспрецедентное по площади, уровням и продол­жительности действия радиоактивное загрязнение резко ограни­чило природно-ресурсный потенциал страны, потребовало огром­ных затрат на снижение радиационной опасности. Ряд сложных научно-технических проблем в зоне экологического бедствия ре­шается в соответствии с Государственной программой Республи­ки Беларусь по преодолению последствий катастрофы на Черно­быльской АЭС.

В целях минимизации последствий катастрофы на ЧАЭС и социально-экономической реабилитации территорий, загряз­ненных радионуклидами, предусматривается регулярное прове­дение на пострадавших территориях радиационно-экологического мониторинга, осуществление комплекса мероприятий по реабилитации загрязненных сельхозугодий, предотвращение переноса радионуклидов на более чистые территории. Важное место отводится разработке радиационно-гигиенических пас­портов населенных пунктов, что служит основой планирования и реализации мероприятий по обеспечению радиационной безо­пасности загрязненных территорий.

Объектами природоохранного прогнозирования и планиро­вания являются и отдельные природные комплексы и экологи­ческие системы. По некоторым природным комплексам Белару­си составлены схемы охраны природы, которые включают оцен­ку современного состояния природной среды, прогноз природ­ных процессов в условиях антропогенного воздействия, ком­плекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения при­родной среды. В разные периоды разрабатывались схемы ком­плексного использования и охраны водных и земельных ресур­сов бассейна р. Западная Двина, оз. Нарочь и других природных объектов. Составлены "Схема рационального природопользова­ния Белорусского Поозерья", "Схема рационального размеще­ния особо охраняемых природных территорий Республики Бе­ларусь". Взаимосвязанный анализ современного и перспектив­ного состояния природной среды и развития хозяйства как ис­точника антропогенных нагрузок на экологические системы позволяет в названных схемах определить стратегические нап­равления использования природных ресурсов, охраны природы и создания условий для достижения экологической стабильнос­ти на территории природного комплекса.

12.3. Территориальное и отраслевое прогнозирование и планирование

Природоохранное прогнозирование и планирование осущес­твляется на территориальном и отраслевом уровнях. Террито­риальное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное разви­тие и размещение производительных сил страны с учетом эколо­гической емкости территории. На местах планы-прогнозы охра­ны окружающей среды разрабатываются соответствующими территориальными исполнительными органами управления с участием общественных экологических организаций. Состав­ляются областные, городские, районные программы рациональ­ного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Намечаемые в них мероприятия увязываются с основны­ми положениями Национальной программы. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельско­хозяйственных территорий, пригородных зон, курортов, райо­нов массового отдыха и туризма, в обязательном порядке вклю­чают комплекс природоохранных мероприятий.

С начала 90-х годов ведется разработка территориальных комплексных схем охраны окружающей среды. Цель подобных схем — определение комплекса мероприятий по охране приро­ды, предотвращению и ликвидации негативного влияния хозяй­ственной деятельности на окружающую среду, сохранения ее параметров и поддержания экологического равновесия. Такие схемы составлены для ряда городов и регионов Беларуси: Речицы и Гомеля с прилегающими районами, Жлобина, Могилева и области. Намечается их разработка для Минска, Витебска, Новополоцка, Мозыря и некоторых других городов с неблагопо­лучной экологией.

Отраслевое природоохранное планированиепроводится ми­нистерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Примером отраслевого природоохранного планирования являются Государ­ственная программа охраны и рационального использования зе­мель, "Схема рационального использования и охраны торфяных ресурсов Республики Беларусь на период до 2010 г.". Намечается Разработка еще ряда отраслевых программ, отражающих эколо­гические аспекты отдельных народнохозяйственных комплексов и отраслей экономики, — "Экология и энергетика", "Экология и транспорт", "Экологизация сельского хозяйства" и др.

На крупных и средних предприятиях (объединениях) самос­тоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тесной увязке с бизнес-планами производст­ва. Обычно в них находят отражение следующие аспекты приро­доохранной деятельности:

—разработка и совершенствование технологических процес­сов с целью сокращения негативного воздействия на окружаю­щую среду;

—строительство, реконструкция и оборудование природоох­ранных и ресурсосберегающих объектов;

—содержание и эксплуатация очистных сооружений и ути­лизационных установок, повышение эффективности их исполь­зования;

—планируемое снижение (при расширении производства возможно увеличение) выбросов (сбросов, отходов) по отноше­нию к предыдущему году;

—разработка экологического паспорта предприятия;

—контроль за работой природоохранных объектов, экологи­ческий аудит и др.

Определяются общая сумма природоохранных затрат (в том числе объем капитальных вложений), источники финансирова­ния (собственные природоохранные фонды, местные бюджеты и др.), сроки начала и окончания работ, объемы освоения средств поквартально, ожидаемый природоохранный эффект.

Прогнозирование и планирование рационального использова­ния отдельных видов природных ресурсов и охраны природных средпроводится при помощи действующих методов (балансо­вого, нормативного, программно-целевого, экспертных оценок и т.д.) и строится на основе учета особенностей и значимости, изменений объема и качества каждого из них. Оценивается так­же обеспеченность природными ресурсами, намечаются мероп­риятия по их охране и рациональному использованию. По от­дельным природным средам и природным компонентам плани­руются показатели:

—по охране атмосферного воздуха — лимит, то есть относи­ тельное ограничение загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу стационарными источниками загрязнения, и сниже­ние общего количества этих выбросов; ввод в действие устано­вок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из от­ ходящих газов; необходимые капитальные вложения;

—по использованию и охране водных ресурсов — объем ис­пользуемой воды; объем оборотной и последовательно используе­мой воды; лимит допустимых сбросов сточных вод в поверхнос­тные водоемы (с выделением загрязненных, нормативно-очищен­ных, нормативно-чистых сточных вод), отдельно — на поля фильтрации, в накопители, впадины, выгреба; ввод в действие сооружений для очистки сточных вод и систем оборотного водос­набжения, соответствующие им объемы капитальных вложений;

—по охране земельных ресурсов — показатели "рекультивация земель" и "капитальные вложения на охрану и рациональное использование земельных ресурсов", а также строительство комплексов и полигонов по переработке отходов;

—по охране лесных ресурсов — показатели защиты лесов от вредителей и болезней биологическими методами и авиацион­ная охрана лесов от пожаров;

—по охране других биологических ресурсов — уровень достижения оптимальной численности основных видов охотничье-промысловых животных и данные по организации государственных заповедников и национальных парков;

—реабилитация территорий, пострадавших в результате катастрофы на ЧАЭС, характеризуется показателем финансирования природоохранных мероприятий; объемом капитальных вложений за счет средств, выделенных на ликвидацию ее последствий.

Формирующаяся в Беларуси система прогнозирования и планирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов должна способствовать обеспечению технологической последовательности разработки мероприятий по охране окружающей среды, их сбалансирован­ности материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, реальности и эффективности реализации каждого из выделен­ных блоков эколого-экономического планирования.