Основные источники права окружающей среды
В систему источников права окружающей среды входят конституции, законы, подзаконные акты, судебные решения.
Конституции большинства государств содержат так называемые публичные заявления о том, что государство заботиться о природе. Выражается это разными словами. Так, согласно Конституции Швейцарии (1962 г.) федеральная власть заботится о пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, она субсидирует меры по охране природы и ландшафта. Конституция Италии (1974 г.) декларирует лишь то, что Республика охраняет природу. В соответствии со ст. 21 Конституции Голландии (1952 г.) Правительство заботится о качестве жизни в стране, защите и улучшении окружающей среды.
Право на благоприятную окружающую среду - одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина - предусмотрено немногими, преимущественно новыми конституциями зарубежных государств (Португалии, 1976 г.; Испании, 1978 г.; Турции, 1982 г. и Бразилии, 1988 г. и некоторыми др.) <139>. Определяется это право различно. Например, по Конституции Испании всякое лицо имеет право пользоваться окружающей средой для развития своей личности.
--------------------------------
<139> Третьякова А.А. Экологические права граждан по законодательству государств - членов Европейского союза // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. М.: Зерцало, 1999. С. 339 - 342.
Конституции формируют основы правового регулирования охраны окружающей среды. Но наиболее важный и эффективный источник права окружающей среды - законодательство. Современное законодательство в данной сфере экономически развитых государств - это массив законов, принятых в основном в последние 30 лет.
При характеристике источников права окружающей среды западно-европейских государств важно подчеркнуть их особенность, заключающуюся в том, что наряду с национальными законами и подзаконными актами источниками права являются также правила, решения и директивы Европейского союза, членами которого они являются <140>.
--------------------------------
<140> Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ, 1998.
Законодательное регулирование охраны окружающей среды на национальном уровне, как правило, достаточно детально. В то же время к особенностям правового регулирования в данной сфере в Нидерландах относится то, что национальное законодательство традиционно носит рамочный характер. Органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия развивать и детализировать в своих постановлениях общие положения законов.
Формирование современного законодательства об охране окружающей среды экономически развитые государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов. Это Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япония, 1967 г. В 1994 г. был принят новый вариант этого закона); Закон об охране окружающей среды (Швеция, 1969); Закон о национальной политике в области окружающей среды (США, 1970 г.); Закон об охране природы (Франция, 1976 г.); Закон об охране природы и ландшафтном планировании (ФРГ, 1976 г.) и др.
Новейшей тенденцией развития законодательства в данной сфере является попытка его кодификации в 90-е годы XX века в Швеции, Германии и Франции. В Швеции Кодекс окружающей среды вступил в силу с 1 января 1999 г. <141>. Он создан путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции 15 различных законов об окружающей среде, регулирования ряда новых положений. Существенное различие в подходах к кодификации законодательства об окружающей среде в Швеции и Германии заключается в том, что в Швеции кодифицировано законодательство, регулирующее отношения как по охране окружающей среды от вредных воздействий, так и по использованию природных ресурсов, в то время как в Германии - только применительно к охране окружающей среды.
--------------------------------
<141> Environmental Liability. 1999. Vol. 7. Issue 3. CS34-36.
Объем и характер мер по охране окружающей среды, предусматриваемых головными законами об окружающей среде, различены. Так, Закон США о национальной политике в области окружающей среды определил ответственность государственных органов в области охраны окружающей среды, предусмотрел создание Совета по качеству окружающей среды, возложил на Президента США обязанность подготовки и представления ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. В нем установлены также общие требования по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранительной деятельности. Этот закон оказал огромное влияние на развитие правового регулирования охраны природы во многих других государствах.
Одно из основных направлений законодательного регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы - охрана окружающей среды от загрязнения. Для регулирования охраны окружающей среды в данной сфере в каждой стране созданы массивы законодательства по охране атмосферного воздуха, вод, почв, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления и др. Если законодательство об охране атмосферного воздуха и вод, принятое преимущественно в 60 - 70-е годы, может быть сравнимо с российским, то законодательство об охране почв от загрязнения, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления сравнивать не с чем, поскольку в России оно до сих пор отсутствует. Рассмотрим это законодательство.
Одним из результатов научно-технического прогресса явилось обилие синтезированных человеком химических веществ, призванных удовлетворять разнообразные общественные потребности.
Известно, что почвы страдают от газообразных выбросов в атмосферу промышленных предприятий и транспортных средств. Загрязняющие вещества с осадками выпадают на землю и загрязняют ее. Но целенаправленным источником загрязнения почв является агрохимизация. Регулированием применения агрохимических средств достигаются цели охраны почв от загрязнения и производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Соответствующие законы во многих государствах были приняты еще до принятия законов об охране атмосферного воздуха. Это Закон о регулировании использования сельскохозяйственных химикатов (Япония, 1948, с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы), Закон о контроле за использованием пестицидов (Греция, 1952); Закон о пестицидах (Нидерланды, 1962, 1975); Закон о пестицидах (Бельгия, Финляндия, 1969); Федеральный закон об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (США, 1947, с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы).
На рынке США находится 60 - 65 тыс. токсичных веществ, ФРГ и других экономически развитых государств - 20 - 25 тыс. Некорректное обращение с ними на разных стадиях - от синтезирования до использования - может влечь неблагоприятные для здоровья человека и окружающей среды последствия. Регулирование обращения с такими веществами обеспечивается законами о контроле за токсичными веществами, принятыми во всех экономически развитых странах (США, 1976; ФРГ, 1981; Япония, 1973; Франция, 1977 и т.д.).
Механизм правового регулирования включает требования к испытаниям токсичных веществ, их производству, хранению, транспортированию, использованию и удалению. На производителя или импортера химического вещества до поставки его на рынок (во Франции и других государствах) или до их производства (в США), что более предпочтительно, возложена обязанность уведомить компетентные государственные органы о намерении продавать (производить) вещество. Эти органы и принимают решения о разрешении продажи, производства вещества, ограничении или запрете.
Масштабы производства опасных промышленных отходов, а также реального и потенциального вреда окружающей среде при неправомерном обращении с ними предопределили принятие во многих государствах специальных законов о хранении, использовании и удалении отходов. Это Закон об удалении отходов (Япония, 1971); Закон о хранении ядовитых отходов (Великобритания, 1972 г.); Закон об избежании и удалении отходов (ФРГ, 1972 г.); Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (США, 1976 г.), Закон о сбросах в океан (США, 1972 г.). В последующие годы в эти законы вносились изменения и дополнения. Аналогичные законы в это же время были приняты в других государствах.
В соответствии с законами ответственность за экологически корректное удаление возложена на производителя отходов. Законодательство устанавливает разрешительный порядок их удаления, строго регулирует учет операций с отходами и отчетность. Так, в США особым средством контроля за безопасным удалением опасных отходов является документ, называемый манифестом опасных отходов. Это сопроводительный документ по удалению опасных отходов. Он заполнятся их производителем в 6 экземплярах. 1-ый экземпляр манифеста (белый) в течение 30 дней направляется полигоном по захоронению отходов в департамент по контролю за токсичными веществами агентства по охране окружающей среды штата. 2-й экземпляр (голубой) производитель отходов в течение 30 дней посылает в этот же департамент. 3-й экземпляр (желтый) полигон в течение 30 дней посылает производителю отходов. 4-ый экземпляр (желтый) производитель сохраняет у себя. 5-ый экземпляр (зеленый) перевозчик сохраняет у себя. 6-й экземпляр (белый) полигон сохраняет у себя. Таким образом, посредством манифеста обеспечивается взаимный контроль за движением опасных отходов.
Как отмечалось, иногда законы в области охраны окружающей среды принимаются в экономически развитых государствах в порядке реагирования на конкретную острую экологическую проблему. К примеру, таким образом в 1980 г. в США был принят Закон "О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности" (Закон о суперфонде). Этот Закон был призван урегулировать отношения по выявлению и расчистке заброшенных и неконтролируемых свалок отходов. Он был принят после того, как в 70-е годы на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной свалкой химических отходов. Район был объявлен зоной национальной чрезвычайной ситуации, население поселка выселено. Принятый в экстренном порядке федеральный закон преследовал цель предупредить аналогичные ситуации в других местах.
Поводом для принятия в США Закона о планировании работ при чрезвычайных ситуациях и праве общественности на получение полной информации (1986 г.) послужила авария на химическом заводе в Бхопале (Индия, 1984 г., нередко называется индийской Хиросимой). Авария унесла жизни более 4,5 тыс. человек, еще 50 тыс. превратились в калек, ослепших, парализованных, с нарушениями нервной системы. На дочернем предприятии американской транснациональной корпорации "Юнион Карбайд", которая разрабатывала новые виды химического оружия по подрядам Минобороны США и занималась исследованиями высокотоксичных веществ, произошла утечка из-за нарушения технологии. После аварии в Индии власти США обратили внимание на то, что в своем государстве у них отсутствует закон, который бы регулировал отношения по подготовленности к авариям на химических предприятиях и информировании населения о таких предприятиях и связанными с ними опасностях.