Глава 13. реформы в общественном секторе россии

1. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления

2. Административная реформа.

3. Реформы общественных финансов: реформа бюджетного процесса

4. Реструктуризация бюджетных учреждений. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг

5. Повышение эффективности бюджетных расходов и совершенствование управления общественными финансами

Современный этап реформирования общественного сектора и его финансов имеет ряд этапов и идет по нескольким направлениям[138].

К ключевым направлениям реформ в общественном секторе экономики России на предыдущем этапе (2000-2006 гг.) относятся:

1) реформа федеративных отношений и местного самоуправления;

2) административная реформа, направленная на преодоление бюрократической монополии;

3) реформы естественных монополий – жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики, российских железных дорог[139];

4)совершенствование управления общественными финансами: реформа бюджетного процесса и переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) на федеральном и региональном уровнях, совершенствование системы государственных закупок, усиление государственного финансового контроля.

Характерной чертой нового этапа реформ общественного сектора (2006-2012 г.) становится их масштабность, развитие по основным предшествующим направлениям, а также увязка содержания каждого направления со стратегическими целями бюджетной политики России в долгосрочной и среднесрочной перспективе.

Реформы общественного сектора взаимосвязаны с реформами общественных финансов, направленными на повышение эффективности государственных расходов в целом и выражаются:

· в переходе к программно-целевому бюджетному планированию, инструментом реализации становится государственная программа, принятие бюджетов (федерального, субъектных) в форме набора государственных программ;

· реструктуризации бюджетных учреждений;

· изменении системы государственных закупок, внедрении федеральной контрактной системы;

· усилении форм государственного финансового контроля.

Остановимся подробнее на каждом направлении реформ общественного сектора.

1.РЕФОРМА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ[140].

Российская Федерация имеет беспрецедентную территориальную, политическую, социальную и экономическую дифференциацию.

Разнообразие регионов Российской Федерации можно разбить на три группы – развитые, среднеразвитые и менее развитые. В состав этих трёх групп в 2000 г. входили соответственно 50, 30 и 20 процентов от общей численности населения страны[141]. В 2009 г., когда в связи с укрупнением ряда субъектов РФ их стало 83, структура региональных бюджетов по доходам выглядела следующим образом: доля финансовой помощи в доходах бюджета превышала собственные в 7 регионах, от 20 до 60% - в 37 регионах, от 5 до 20% - в 29 субъектах РФ, менее 5% - в 10 регионах. При этом важнейшие различия между регионами зависят не сколько от уровня валового регионального продукта (ВРП), сколько от структуры доходов – на каких ресурсах (своих или дотационных) достигается и уровень ВРП, и потребления[142].

Современный этап реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реализуемый с 2005 г. связан с принятием новых федеральных законов,[143] а также Концепций совершенствования межбюджетных отношений.

С 2005 г. были приняты и реализованы пять важнейших направлений данной реформы.

1) Упорядочено бюджетное устройства в федерации в целом и в субъектах РФ – это трехуровневая бюджетная система: федеральный бюджет, бюджеты субъекта РФ, местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов – Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования;

2) Разграничены расходные полномочия и расходы между всеми уровнями власти и их бюджетами;

3) Разграничены налоговые полномочия и доходные источники для исполнения расходных обязательств;

4) Формализовано предоставление финансовой помощи регионам и муниципалитетам;

5) Приняты и реализуются Программы повышения качества управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.

Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, был проведен серьезный анализ сложившейся практики устройства бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны.

В конечном итоге законодательно сохранены три уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, а также городских и сельских поселений)

Следующим направлением реформы стало разграничение расходных полномочий. Оно осуществлено исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления и их бюджетами исходя из трех критериев: первый – определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона, либо решения представительного органа власти местного самоуправления), затем уровня, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги, и, наконец, уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.

Третьим направлением реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы важно децентрализовать не только расходные полномочия, но и соответствующие им доходные источники. В российском же варианте реформы этого не произошло, - наиболее важные доходные источники (весь НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, существенная доля налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на федеральном уровне, сопоставимая, но меньшая часть доходов – на уровне субфедеральных бюджетов, и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов – на двух подуровнях местных бюджетов.

Вместе с тем, каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов помимо традиционных – безвозмездных, безвозвратных: дотации (нецелевая помощь), субвенции (целевая), субсидии (долевая), бюджетных кредитов (возвратные, но недорогие, часть от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ). К новым видам относятся отрицательные трансферты - изъятие части от превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и т.д.)

Такая помощь предоставляется субъектам РФ и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных на первоначальном этапе в рамках федерального бюджета[144]. Их механизмы и инструментарий отработан федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъекты РФ адаптировали эту практику по отношению к собственным муниципальным образованиям.

Важным новшеством реформы, закрепленном в Бюджетном кодексе РФ, стало принятие решения о введении временной финансовой администрация, что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов воздействия на региональные и местные администрации с целью наведения порядка в управлении общественными финансами регионов и муниципалитетов.

Структурной составляющей реформирования общественных финансов стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений:

Новыми задачами реформирования межбюджетных отношений стали:

1.Укрепление финансовой самостоятельности регионов.

2.Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

Новые подходы предполагают дифференцированный инструментарий, применительно к субъектам РФ, сгруппированным в три блока в зависимости от уровня дотационности:

- самодостаточные субъекты РФ имеют более высокий уровень самостоятельности в управлении общественными финансами, ограниченный исключительно требованиями БК РФ;

- к двум третям субъектов РФ, имеющим уровень дотационности до 60%, предъявляются дополнительные требования (ограничения расходов на содержание органов государственной власти; предельные размеры повышения оплаты труда работников бюджетной сферы; реализация предписаний Минфина России по бюджетным вопроса);

- к наиболее дотационным субъектам РФ (дотационность которых превышает 60%), эти дополнительные требования ужесточаются (подписание соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов; запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации; ежегодная проверка бюджета Счетной палатой или ФСФБН).

Такой подход представляется нам справедливым, его реализация позволит проводить взвешенную региональную политику по сопоставимым правилам для всех понятным.

К 2011 г. федеральным законодательством на основе инвентаризации и расширения полномочий субъектов РФ закреплено установление и исполнение расходных обязательств между уровнями власти и управления, организация бюджетного процесса, процедуры заключения и исполнения государственных контрактов, способы оказания государственных услуг.