Институциональные изъяны государства и проблема эффективности государственного сектора экономики
В настоящей главе в самом общем виде рассматриваются проблемы производства общественных благ и эффективности общественного сектора экономики. При этом концепция изъянов государства является такой же важной в экономической теории общественного сектора, как и концепция изъянов рынка.
Обоснование необходимости государственного вмешательства в экономику основывается на теории изъянов (провалов) рынка. Предполагается, что неэффективность рыночного механизма должна быть компенсирована механизмом государственного регулирования экономики, функционированием общественного сектора. В процессе компенсации недостатков рынка общественным сектором также возникает проблема эффективности последнего.
Существует несколько важных этапов, связанных с процессом общественного выбора в государственном секторе. Во-первых, этап конкретного экономического анализа, когда формулируются направления и масштабы развития этого сектора. По существу, это этап формирования экономических программ политических партий и экономических программ правительства. Следующий этап – это этап непосредственно общественного выбора. Специфика распределения и использования ресурсов в рамках государственного сектора состоит в том, что распределение и использование ресурсов предполагает общественный выбор, осуществляемый демократическим путём, путём голосования. Наконец, наступает этап реализации экономических программ, реализации экономической политики. Реализация общественных проектов делегируется общественному сектору в лице исполнительных органов государственной власти, государственных предприятий и организаций. На этой стадии также осуществляется общественный выбор, но выбор более конкретных направлений и масштабов использования ресурсов государственного сектора. Степень демократичности общественного выбора на этом этапе значительно уменьшается, увеличивается роль иерархии и единоначалия.
На последних двух этапах и возникает проблема эффективности самого государственного сектора экономики. То, что решение проблемы, с которой не справился рынок, передаётся государственному сектору, ещё не является гарантией её эффективного решения в рамках этого сектора. Предполагается, что оно должно быть эффективным.
Государственный сектор как институт также имеет как свои достоинства, так и недостатки. Эти достоинства и недостатки государства можно назвать институциональными достоинствами и недостатками (изъянами).
Институциональный изъян государства - это неспособность государственного сектора как важнейшего института экономики реализовать в определённых случаях эффективность по Парето.
Институциональное достоинство государства состоит в способности преодоления провалов рынка способом, приемлемым для общества.
Другими словами, институциональный изъян (провал) возникает в результате такого функционирования института, который ведёт к неэффективному результату. Напомним, что эффективность (оптимальность) по Парето означает, что имеет место такое распределение ресурсов и готовой продукции, при котором отсутствует какой-либо вариант перераспределения, улучшающий, по крайней мере, положение одного индивида и не ухудшающий положение других. Парето-улучшение в этой ситуации невозможно. Для эффективности по Парето необходимо выполнение нескольких условий, в частности, условий эффективности обмена, эффективности производства и эффективности распределения.
Изъяны такого института как государство возникают, прежде всего, на стадии принятия решений исполнительной властью. В какой степени эти решения являются эффективными? Ответ на этот вопрос в экономической теории общественного сектора даётся в рамках концепций агентских отношений, асимметричной информации, бюрократической монополии, погони за рентой.
Неэффективность общественного сектора можно определить с использованием понятия Парето-улучшения.
Неэффективность общественного сектора (государства) означает, что в данной ситуации, возникшей в результате действий государства, возможны изменения, ведущие к Парето-улучшениям.
Неэффективность общественного сектора может быть рассмотрена не только с позиций экономической эффективности, но и с позиций социальной справедливости. В частности, некоторые экономисты в число изъянов рынка включают и несправедливость в распределении. Предлагается также включить несправедливость в распределении и в число изъянов государства. Например, когда государство передаёт средства заинтересованным группам, или когда передаёт полномочия и награждает не по заслугам. Возможно, что в том случае, когда политик негласно способствовал выделению государственных средств компании своего друга по университету, не возникнет неэффективность по Парето, но всё равно это изъян государства, так как подобное перераспределение богатства не отвечает принципам социальной справедливости.
Изъяны государства вытекают из двух его основных институциональных особенностей. Во-первых, они являются следствием особенностей механизма демократического голосования, ведущих к Парето-неэффективности. Во-вторых, это результат того, что действия государства реализуются посредниками, - государственной бюрократией.
Предпочтения избирателей делегируются выборным представителям, а затем передаются для реализации исполнительной власти, то есть бюрократическому механизму. Возникают агентские отношения. Политики и государственные служащие действуют как агенты членов общества, являющихся избирателями. Эти агентские отношения являются источником неэффективности государства.
Один из важнейших выводов состоит в том, что если государственный сектор может быть неэффективным, как и рынок, то при формировании экономической политики необходимо провести сравнительный анализ возможностей рынка и возможностей государства с учетом, как преимуществ, так и недостатков этих разных экономических механизмов.