Основные методы государственного регулирования естественных монополий

		содержание	формы
1.	Политико-экономические	Появление различных форм собственности Внедрение конкурентных отношений	Реорганизация и приватизация отдельных звеньев. Выделение естественно-монопольного ядра в отдельную бизнес-единицу. Конкуренция за монопольный рынок. Привлечение механизмов иностранной конкуренции. Использование форм государственно-частного партнерства
	Цели	Привлечение инвестиций для развития
2.	Нормативно-правовые (институциональные)	Разделение полномочий и ответственности, рисков, выработка эффективных норм и правил	Появление новых институтов-регуляторов (государственных, независимых и т.п.) Разработка и внедрение стандартов качества услуг и их оценки потребителем
	Цели	Управление рисками и распределение рисков, обеспечение качества услуг
3.	Финансово-экономические	Ценовые и неценовые методы. Регулирование уровня рентабельности (нормы прибыли); Регулирование верхнего предела тарифа.	Ограничение возможности переложить издержки на цены. Определение текущих издержек, оценка инвестиций, допустимая прибыль. Непосредственное установление цен со стороны регулирующего органа. Установление объекта регулирования. Характер задания ценового ограничения (снижение цены). Определение фактора повышения производительности.
	Цели	Регулирование цены

Остановимся подробнее на каждом из них[7].

Модели реформирования естественных монополий представлены различными вариантами: реорганизация и приватизация отдельных звеньев, выделение естественно-монопольного ядра в отдельную бизнес-единицу, привлечением механизмов иностранной конкуренции, использование государственно-частного партнерства и т.п.

1. Реорганизация и приватизация, выделение естественно-монопольного ядра в отдельную бизнес-единицу при наличии государственной или смешанной формы собственности на вертикально-интегрированную структуру. Содержание данного направления реформирования связано с целенаправленным привлечением конкурентных механизмов, рыночной эффективности в деятельность высокоспециализированных крупных субъектов путем вычленения монопольного ядра, приватизации конкурентных звеньев, ликвидация вертикально-интегрированной компании, которая обслуживает все этапы технологической цепи, переход к другим формам интеграции, привлечение инвестиций.

Инструменты регулирования – тарифное регулирование, антимонопольное законодательство, оставление в государственной собственности монопольного ядра (самих сетевых структур: трубопровод, железнодорожное полотно, передача и распределение электроэнергии и т.д.).

Отрасль применения данной модели реформирования – транспортная инфраструктура, телекоммуникации, связь.

2. Использование иностранной конкуренции в отрасли естественной монополии в случае наличия наднациональной экономической сети в составе естественной монополии. Содержание данной модели тождественно предыдущему варианту, однако инструментарий несколько отличается – речь идет о либерализации внешнеэкономической политики, допуск на национальный рынок иностранных производителей, привлечение иностранных инвестиций. Отраслями применения становятся нефтяная, газовая промышленность, электроэнергетика, электротехническая промышленность и т.п.

3. Модель государственно-частного партнерства (ГЧП)в условиях государственной собственности на предприятие. Содержание реформы – передача функций специализированного управления частному бизнесу в форме концессии, когда произведенные товары и услуги принадлежат концессионеру.

Инструментами государственного регулирования становятся система госзаказа и контракта, концессионный договор. Область применения данной модели весьма обширна – автодорожное строительство, система жилищно-коммунального хозяйства, поддержка инновационных зон и т.п.

В настоящее время различают несколько форм ГЧП, различающихся видом предоставления услуг частного предприятия (создание инфраструктур и/или услуг), типом оплаты, финансовыми обязательствами, сроком действия контракта. В частности, Всемирный Банк предлагает следующую классификацию контрактов, по степени увеличения ответственности частного бизнеса по ним:

1. Сервисные контракты (техническое содействие);

2. Контракты на управление;

3. Лизинговые контракты (контракты аренды);

4. Концессионные соглашения;

5. СУП/СУВ (строительство, управление, передача и владение);

6. Приватизация

В основных сферах деятельности естественных монополий (транспорт, недвижимость, телекоммуникации, общественный порядок и безопасность, здравоохранении, ЖКХ) проекты ГЧП наиболее востребованы. Наиболее приемлемыми, а соответственно и наиболее распространенными формами являются договора долгосрочной аренды и концессии. Причем, последняя имеет длительную историю применения, и является наиболее легко адаптируемым вариантом ГЧП.

Примеры нормативно-правовых (институциональных) методов регулирования на основе разделения функции регулирования и функции ведения хозяйственной деятельности различаются по странам и состоят в отделении регулирующих функций (создание государственного регулятора) и хозяйственных функций (передаются частным хозяйствующим субъектам).

Финансово-экономические методы представлены ценовыми (регулирование предельных либо средних издержек, установление потолка цен, субсидирование) и неценовыми методами (торги за франшизу – права ведения деятельности[8], выделение отдельных групп потребителей при дифференцированном подходе к ним, исходя из интересов социальной защиты, экономической безопасности, охраны природы и т.п.)

В ценовых методах регулирования выделяют следующие.

Непосредственное установление цен со стороны регулирующего органа является одним из традиционных и широко используемых методов ценового регулирования. Регулятор устанавливает такие фиксированные цены на товары и услуги, которые бы имели место в случае, если бы предприятие-монополист оперировало в конкурентном рынке. Эта цена гарантировала бы производство и потребление товаров и услуг в экономически эффективном объёме и максимально возможном количестве потребления (предложения). Такая цена, должна включать определенную нормальную прибыль, которая бы покрывала инвестиционные риски и сохраняла бы бизнес от оттока капитала. Однако, такая цена не допускает наличие чистой прибыли для монополиста. Таким образом, ценообразование основывается на бухгалтерской отчетности об издержках плюс норма прибыли, которую выбирает регулятор[9].

Традиционно считалось, что прямое установление цен на продукцию естественных монополий обладает рядом преимуществ. Во-первых, в результате такого регулирования образуется определённая и довольно устойчивая цена на товар и услуги, что очень удобно для потребителей. Во-вторых, регулятор получает полную информацию о финансовом состоянии и бухгалтерской деятельности предприятия-монополиста. Кроме того, регулятор получает полный контроль над ценой монополиста.

Однако такой метод ценового регулирования всё чаще подвергается критике и теоретиками, и практиками заинтересованных сторон. В частности, предприятия-монополисты жалуются на то, что ввиду динамичного развития и внедрения новых технологий, товаров и услуг, предприятия теряют необходимую гибкость в решении ценовых вопросов. Любое изменение цен требует согласования с регулирующим органом – процесс довольно долгий и дорогостоящий. Сами регуляторы ссылаются на то, что зачастую уследить за достоверностью представляемых расчётов очень сложно. Теоретики же вообще указывают на то, что метод прямого установления цен побуждает предприятия раздувать свои издержки, что приводит к управленческой расточительности.

Частично проблему отсутствия гибкости в ценовой политике естественных монополий решает регулирование уровня рентабельности, который рассчитывается по формуле 1[10]:

(1) P = C + K * r,

где P - цена, С - издержки, К - капитал, r - рентабельность капитала.

При регулировании уровня рентабельности предприятие-монополист всё также представляет калькуляцию издержек и инвестиционных проектов в регулирующий орган, но получает не фиксированную цену, а предел уровня рентабельности от хозяйственной деятельности. Предприятие-монополист может самостоятельно устанавливать цену, но не выше той, которая бы превысила уровень предельной рентабельности.

Уровень рентабельности устанавливается согласно принципу того, что доходность от капитала должна приносить, по крайней мере, такую же отдачу, как в среднем по экономике, или в схожих секторах в других странах с примерно схожими экономическими показателями. Также уровень рентабельности должен быть достаточно привлекательным для инвестиций и развития предприятий, а также соответствовать уровню инвестиционного риска.

Не смотря на некоторые преимущества в плане гибкости ценообразования, инструмент регулирования уровня рентабельности не решает проблему создания стимулов по достижению ценовой эффективности (снижению затрат) на товары и услуги субъектов естественных монополий. Предприятия при такой схеме регулирования склонны завышать калькуляцию расчётов издержек, раздувая отдельные статьи затрат.

Из всех инструментов ценового регулирования деятельности естественных монополий регулирование верхнего предела тарифа является наиболее современным, даже « модным» и быстро распространяющимся методом регулирования[11]. Метод зародился в Великобритании, в момент реструктуризации, приватизации и формирования новой модели регулирования в сфере телекоммуникаций. Целями новой модели тарифного регулированиястали: защита потребителей от злоупотреблений монопольной властью; стимулирование монополиста быть эффективным и применять новые технологии; обеспечение перспективности приватизированного бизнеса; поощрение развития конкуренции; максимизация доходов в бюджет от приватизации[12].

Верхний предел тарифа регулируется по формуле (2):

∆P = RPI – X, (2)

где ∆P – предельный рост цен (отношение уровня цен в отчетном и базовом периодах),

RPI – индекс потребительских цен (уровень инфляции),

Х – планируемое органом регулирования относительное снижение цен в процентном выражении.

Иными словами, данная формула должна была обеспечить реальное снижение тарифов на монопольные услуги компании. Так, если и допускался какой либо рост в тарифах, то он не мог превышать уровень инфляции. Формула определяется сроком на несколько лет, затем следовал пересмотр фактора Х – он либо увеличивался, в случае достижения внутренней эффективности предприятия за счёт снижения издержек, либо снижался, в случае если монополист оканчивал период с потерями[13].

Хотя изначально формула была разработана как временная мера для постприватизационного регулирования сферы телекоммуникаций в Великобритании, преимущества этого инструмента были осознанны довольно быстро. Цены и тарифы в сфере телекоммуникаций начали снижаться после введения регулирования. Опыт регулирования верхнего предела тарифа был в скором времени распространён на другие регулируемые естественно-монопольные отрасли Великобритании (электричество, газ, водоснабжение), а затем внедрен и в США.

Основными преимуществами регулирования верхнего предела тарифа является простота в вычислении формулы, которая не требует скрупулёзного изучения бухгалтерских отчётов и калькуляции себестоимости услуг[14]. Верхний предел тарифа накладывается уже на имеющийся уровень тарифов с использованием всего двух показателей – индекса цен и Х-фактора (хотя справедливости ради надо отметить, что на практике выбор Х-фактора также сталкивается с определенными сложностями, равно как и подбор адекватного индекса роста цен). Кроме того, регулирование верхнего предела тарифа стимулирует к повышению эффективности и снижению тарифов. Так как формула определяется сроком более чем на один год, предприятие знает, что любая прибыль, которую он получит в результате снижения издержек, остаётся в его распоряжении. Это побуждает предприятие ориентироваться на повышение эффективности производства путем снижения затрат на единицу продукции. Если регулятор по окончании срока действия формулы посчитает, что монополист может и дальше снизить свои издержки, то при следующем пересмотре формулы фактор Х увеличивается.

В Российской Федерации законодательное регулирование естественных монополий осуществляется на основе федеральных законов: «О естественных монополиях», «О защите конкуренции».[15]

В конце 2011 г. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) подготовила многочисленные поправки к закону о естественных монополиях, они приняты в декабре 2011 г. Изменения призваны защитить интересы потребителей, повысить прозрачность деятельности компаний-монополистов, создать условия для развития конкуренции.

Согласно новой редакции закона, законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

железнодорожные перевозки;

услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

услуги по передаче электрической энергии;

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

услуги по передаче тепловой энергии;

услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

услуги по организации воздушного движения

услуги централизованного водоснабжения и водоотведения.

Законопроект направлен на реализацию мероприятий по совершенствованию системы регулирования естественных монополий.

Предлагается внедрение в систему государственного регулирования ряда отраслей метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метода сравнительного анализа и других "квази-конкурентных" механизмов. Они предусматривают установление долгосрочного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизма, стимулирующего снижение издержек и поддержание определенного уровня качества услуг.

Проводится выделение из сферы деятельности субъектов естественных монополий отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе, поскольку ФАС считает целесообразным разделение субъектов на осуществляющих конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности.

Закон направлен "на достижение баланса интересов потребителей (пользователей) и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для пользователей и эффективное функционирование и развитие субъектов естественных монополий". В документе приводятся десять основных принципов регулирования и (или) контроля деятельности субъектов естественных монополий. Среди них:

соблюдение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность оказываемых услуг и надлежащий уровень их качества для потребителей, эффективное функционирование и развитие субъектов естественных монополий;

повышение эффективности регулирования, направленного на сокращение в последующем сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах;

обеспечение соответствия устанавливаемых тарифов (цен) условиям экономической эффективности, надежности, качества услуг, оказываемых в сферах естественных монополий;

создание экономических условий, при которых субъектам естественных монополий выгодно сокращать издержки, внедрять новые технологии, повышать эффективность использования инвестиций.