Федеральные целевые программы
Другим инструментом регионального развития должны стать федеральные целевые программы. Федеральные целевые программы регионального развития должны быть двух видов: направленные на решение задачи стимулирования социально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономического роста в геостратегически важных регионах страны) и направленные на решение задачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе, на решение проблем кризисных территорий). В отношении двух видов программ должны быть выработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов и спецификой решаемых задач. При этом необходимо обеспечить переход от поддержки конкретных регионов к решению системных проблем.
Федеральные целевые программы регионального развития должны быть построены на следующих принципах:
1) Принцип взаимосвязи и преемственности программ. Программы и проекты по каждому этапу реализации должны быть взаимосвязаны по решаемым задачам и усиливать друг друга;
2) Принцип наращивания усилий. Необходимо обеспечить воспроизводство ресурсов по ходу реализации стратегии, то есть, возможность использовать на последующих этапах ресурсы, образовавшиеся на предыдущих этапах;
3) Принцип экономии ресурсов. При разработке программ важно, чтобы эффект от их реализации был шире, чем непосредственное решение программных задач. Речь идет о создании общих благоприятных социальных, технологических, институциональных и организационных условий, повышающих общую эффективность экономики, социальной сферы;
4) Принцип «средового воздействия». Программы должны быть направлены на формирование условий для решения определенного рода проблем (например, решение проблем миграции за счет создания наиболее благоприятных условий жизнедеятельности и формирования новых рабочих мест), а не на прямое устранение проблемы;
5) Принцип инфраструктурного обеспечения. Эффективность программ определяется изменениями в организационной и институциональной сферах.
Также в мировой практике существует ряд других возможных механизмов социально-экономического развития регионов: бюджетные фонды, обеспечивающие региональное развитие; федеральные агентства регионального развития; национальные институты территориального и городского планирования.
5. Показатели результативности реализации стратегических целей федеральной государственной политики регионального развития
| Стратегические цели | Направления целевых программных и обеспечивающих мероприятий | Группы показателей результативности | |||
| 1. | Обеспечение глобальной конкурентоспособности России и ее регионов | 1. Формирование узлов инфраструктур, в первую очередь транспортных. Придание развитию отдельных транспортных узлов и коридоров федерального значения. Стыковки внутренних транспортных коммуникаций с международными транспортными коридорами. 2. Размещение в опорных регионах территориальных органов федеральных органов государственной власти, социальных объектов и учреждений национального значения. Придание данным регионам специального статуса в Российской Федерации. Функциональное зонирование территорий (создание особых экономических и средовых зон, придание особого правового режима территориям и пр.). 3. Формирование системы межбюджетных отношений, учитывающих роль и функции опорных регионов в стране. 4. Разработка и реализация программ развития закрытых территориальных образований, их эффективной интеграции в экономическую и социальную жизнь территорий, в которых они расположены. 5. Государственная поддержка наукоградов, а также центров трансферта технологий. 6. Определение параметров федеральной поддержки региональных программ по созданию местных модулей НИС (развитие производственно-технологической инфраструктуры инновационной деятельности - технопарков, инновационно-технологических центров, бизнес-инкубаторов). 7. Выявление и мониторинг ситуации развития экономических кластеров на территориальном уровне, в том числе выявление структуры кластера, территориальной локализации его отдельных звеньев. 8. Реализация программ развития экономических кластеров (софинансирование аналитических исследований, формирование коммуникационных площадок для основных участников потенциальных кластеров, реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки, подготовки кадров, формирование институциональной среды для развития территориальных кластеров и пр.). | 1. Наличие в регионах схем развития транспортных систем, согласованных с транспортной стратегией развития Российской Федерации и международными соглашениями по транспорту. 2. Динамика международных рейтингов российских регионов (кредитоспособности, инвестиционной привлекательности), присвоенных рейтинговыми агентствами. 3. Количество особых экономических и средовых зон. Объем инвестиций, привлеченных в данные зоны. 4. Коммуникационная доступность территориальных органов федеральной власти. 5. Количество и объем финансирования проектов, в которых реализуются функции опорных регионов. 6. Наличие программ развития ЗАТО (адаптация их к изменению условий бюджетного финансирования). 7. Наличие программ поддержки региональных модулей НИС. Объем средств, привлеченных в формирование организационно-территориальной платформы НИС. 8. Результативность работы региональных модулей НИС. 9. Количество принятых в регионах Российской Федерации и МСУ (городских агломерациях) программ развития экономических кластеров, объем финансирования, количество действующих ЧГП, количество инициируемых ими проектов, объем софинансирования и пр. 10. Количество целевых программ по формированию территориальных экономических кластеров, реализуемых на основе ЧГП (совместно региональными, местными властями, ассоциациями предприятий и федеральными ведомствами). Уровень удовлетворенности данными программами со стороны предприятий –участников кластеров. 11. Степень удовлетворенности участников кластера институциональной средой для развития бизнеса в регионах. | ||
| 2. | Консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменения структуры экономики, решения социальных проблем. | 1. Принятие Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. 2. Синхронизация реализации федеральных реформ и стратегий развития российских регионов. 3. Согласование градостроительной документации Российской Федерации и входящих в ее состав территорий. 4. Согласование стратегий и программ развития регионов между собой и с федеральными отраслевыми и инфраструктурными проектами и программами. | 1. Количество проектов, инициированных в регионах при условии софинансирования их из ФФРР. Объем средств, привлеченных на условиях софинансирования. 2. Транспортная доступность территорий. 3. Наличие в стратегиях социально-экономического развития региона проектов межрегионального характера, разрабатываемых и реализуемых совместно с представителями государственной власти, бизнеса и общественности соседних регионов. 4. Количество согласованных с соседними регионами стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации и МСУ. 5. Объем бюджетных услуг, их дифференциация по видам и уровень удовлетворенности населения (через опросы, оценку уровня социальной напряженности, через сопоставление с соседними регионами). 6. Наличие схемы пространственного развития Российской Федерации и согласованной с ней градостроительной документации. 7. Наличие экспертизы Минрегиона России при принятии федеральных целевых и ведомственных программ, а также заключений о региональных аспектах принятия законодательных актов. | ||
| 3. | Развитие человеческого капитала в регионах, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения, обеспечение воспроизводства населения и стабилизации его численности, как в стране, так и на отдельных территориях. | 1. Строительство системы коммуникаций, повышающих мобильность населения (скоростных железнодорожных и иных магистралей, создание авиатранспортных «хабов» и пр.). 2. Определение параметров использования ФФП, ФССР и ФФРР с учетом необходимости гарантии доступности общественных благ для всех граждан Российской Федерации. 3. Составление прогнозных балансов трудовых ресурсов, демографических процессов и миграционных потоков. Мониторинг состояния данных балансов. 4. Совершенствование институционально-правовых механизмов, регулирующих реализацию демографических, миграционных и кадровых программ Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отдельных предприятий, а также регулирующих бюджетные отношения в данной сфере. 5. Программы повышения мобильности населения в регионах. 6. Определение институциональных требований к среде жизни в российских поселениях, их закрепление в механизмах технического регулирования градостроительной деятельности. 7. Институциональные и организационные механизмы предотвращения этно-конфессиональных конфликтов. 8. Мониторинг этно-конфессиональных конфликтов | 1. Темпы роста/падения уровня заболеваемости, динамика социальных болезней в регионах . 2. Качество предоставления бюджетных услуг (в ходе бюджетной реформы может быть предусмотрена технология оценки качества услуг посредством проведения опросов населения и т.д.). 3. Изменение изохрон российских поселений при развитии систем коммуникаций. 4. Степень мобильности учащихся в системе профессионального образования. Показатели доступности последнего. 5. Результативность государственных миграционных программ. 6. Точность прогнозирования демографических тенденций, изменений на рынке труда и миграционных потоков. 7. Качество и объем предоставления услуг системой профессионального образования в регионах. Объемы бюджетного финансирования. 8. Количество регистрируемых правонарушений на почве этно-конфессиональных конфликтов, количество общественных акций (митингов, пикетов, демонстраций и т.п.), вызванных данными конфликтами. 9. Наличие в регионах механизмов мониторинга и предотвращения этно-конфесиональных конфликтов. 10. Показатели пространственной и профессиональной мобильности по регионам. 11. Соответствие градостроительных стандартов требованиям к современному урбанистическому образу жизни. 12. Уровень вовлеченности местного сообщества (муниципалов, бизнеса, университетов, общественных организаций, экспертов) в разработку и реализацию программы социально-экономического развития региона (количество конференций, семинаров, форумов, наличие информационного центра, интернет-портала, опросы, и других, а также наличие соинвесторов в региональной программе, наличие экспертных заключений[14] при утверждении бюджетных целевых программ, что может быть предусмотрено в рамках БОР). 13. Наличие управляемых/ неуправляемых конфликтов на межнациональном/ межконфессиональном уровне | ||
| 4. | Повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне. Содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне. | 1. Содействие улучшению качества государственного управления посредством стимулирования проведения административной реформы, внедрения передовых форм управления общественными финансам. 2. Федеральная программа содействия проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне – создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, реформы функций, внедрения ПЦБ и БОР. 3. Создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей, выявления и распространения лучшей практики – мониторинг социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, состояния нормативно-правовой базы, хода социально-экономических реформ, формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления инвестиционных проектов, выявление инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов, создание системы сбора и распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровне. 4. Содействие межрегиональной координации решений в области экономической политики – участие федеральных властей в планировании инфраструктурных проектов, координация транспортных потоков и строительства транспортных объектов, построение системы профессионального образования с учетом интересов групп регионов. 5. Содействие реализации пилотных проектов социально-экономических реформ на региональном и местном уровнях – разработка и принятие федеральной нормативно-правовой базы для проведения экспериментов по внедрению новых инструментов социально-экономической политики в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях. 6. Реализация существующих механизмов финансового поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ. Софинансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета. Выявление и распространение лучшей региональной и муниципальной практики в области проведения социально-экономических реформ. 7. Поддержка пилотных экономических проектов и имеющих федеральное значение культурных инициатив данных регионов. Размещение в опорных регионах социально-культурных учреждений, имеющих федеральное значение (национальных университетов как центров университетских округов, крупных культурных комплексов и пр.). Создания институтов приема и адаптации миграционных потоков. 8. Создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов при помощи ФССР И ФФРР. | 1. Количество регионов, принявших региональные целевые программы по проведению административной и бюджетной реформе. Объем нормативных актов, вступивших с силу в ходе данных реформ (разграничение полномочий, произведена ли инвентаризация имущества и принято ли решение о распоряжении избыточным имуществом (ФЗ -122, 95), наличие перечня бюджетных услуг, степень/количество стандартизации/стандартов и регламентации/регламентов управленческой деятельности, переход к новым контрактам в госслужбе). 2. Объем охваченных программно-целевым методом бюджетных расходов и наличие объективных критериев оценки их результативности. 3. Обеспеченность средствами целей и задач, поставленных в бюджете, и уровень эффективности расходования бюджетных средств. 4. Динамика стоимости оказываемых бюджетных услуг для налогоплательщиков - объема оказываемых бюджетных услуг по отношению к затратам на аппарат в регионах Российской Федерации. 5. Соответствие уровня дефицита бюджета требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. 6. Объем реализации мероприятий административной реформы в муниципальных образованиях. 7. Количество регионов, имеющих стратегии социально-экономического развития региона, одобренные Законодательным собранием, согласованные с руководством соседних регионов, полномочным представителем Президента в округе, Минрегионом России. 8. Наличие и объемы фондов поддержки местных инициатив (образован ли фонд муниципального развития и какие проекты из него финансируются, образован ли фонд софинансирования социальных расходов и по каким критериям из него распределяются средства) в регионах Российской Федерации. | ||
| Улучшение экологической обстановки в регионах |
| 1. увеличение темпов рекультивации земель 2. увеличение доли особо охраняемых территорий 3. улучшение экологической обстановки (оздоровление) в экологически неблагоприятных регионах |
Этапы реализации Стратегии. План действий Правительства Российской Федерации.
Реализация стратегии предполагает следующие этапы: «проектно-исследовательский», «пилотных проектов и программ» и «системных преобразований».
На первом, «проектно-исследовательском», этапе реализации Стратегии (2005 - 2006 гг.) предполагается провести исследования инфраструктурных ограничений социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а также организовать процесс согласования приоритетов между субъектами регионального развития. Результатом деятельности на первом этапе станет: основные положения Генеральной схемы пространственного развития, формирование пакета инфраструктурных проектов, формирование ФЦП «Пилотные регионы России», формирование системы мер государственной поддержки и регулирования в отношении пилотных регионов. Кроме того, на данном этапе должно быть создано Федеральное агентство регионального развития и территориального планирования и Национальный институт территориального и городского планирования. На данном этапе должны быть подготовлены модели мониторингов состояния социально-экономического развития российских регионов, определены механизмы их реализации. В ходе первого этапа должны быть сформулированы технико-экономические обоснования проектов выделения на территории Российской Федерации особых функциональных зон, определены пилотные регионы для реализации отдельных программ регионального развития (формирования экономических кластеров, региональных модулей НИС и пр.).
На втором этапе - «пилотных проектов и программ» (2007 – 2010 гг.) предполагается реализовать в пилотных регионах меры, направленные на реализацию настоящей Стратегии, в рамках принятых федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития российской Федерации, с последующим анализом результатов действий. Результатом второго этапа реализации Стратегии должна стать система мер государственного регулирования, в том числе нормативных правовых актов, направленная на обеспечение реализации Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации (ФЦП «Пространственное развитие Российской Федерации»).
Третий этап реализации Стратегии –«этап системных преобразований» (2011 – 2020 гг.) - предполагает реализацию принятых в соответствии с ней федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. На данном этапе должен осуществляться мониторинг реализации данных программ и их оперативная коррекция. Результатом данного этапа станет формирование на территории России нескольких макрорегионов, соразмерных мировым по объему ВРП на душу населения, а главное, выступающих значимыми центрами инновационного развития страны, оказывающими максимально возможное мультипликационное влияние на другие регионы.
Действия в рамках реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации поэтапно выглядят следующим образом:
Этап I «Проектно-исследовательский» (2005-2006 гг.):
1.1. Формирование организационных предпосылок (создание Федерального агентства регионального развития и территориального планирования) для реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
1.2. Исследование инфраструктурных ограничений социально-экономического развития регионов Российской Федерации, согласование приоритетов и формирование пакета инфраструктурных проектов.
1.3. Определение точек роста и системы опорных регионов, разработка стратегии их развития.
1.4. Разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации.
1.5. Разработка концепции нормативной базы планируемых реформ:
1.5.1 Реформа государственной региональной политики;
- 1.5.2 Реформа федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления;
- 1.5.3 Реформа жилищного строительства;
- 1.5.4 Реформа государственной политики расселения;
- 1.5.5 Реформа коммунального хозяйства;
- 1.5.6 Создание государственной системы мониторинга регионального развития.
1.6. Разработка и утверждение основных нормативных документов, регламентирующих деятельность органов власти и других субъектов развития по социально-экономическому развитию регионов Российской Федерации, а также внесение поправок в существующее законодательство, закрепление особого режима правового регулирования на отдельных территориях.
1.7. Разработка и утверждение федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития, разработка приоритетных федеральных проектов.
1.8. Методическое обеспечение бюджетного процесса ориентированного на результат для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в рамках разработки Сводного доклада о результатах и основных направления деятельности Правительства Российской Федерации) с акцентом на адресное и высокоэффективное обеспечение процесса регионального развития.
1.9. Разработка механизмов финансового обеспечения проектов регионального развития, в том числе с использованием частно-государственного партнерства.
1.10. Разработка практических механизмов удвоения ВРП по отношению к различным типам регионов и качественного изменения структуры ВРП (увеличение доли инновационной составляющей).
1.11. Определение и согласование стратегических приоритетов развития пилотных регионов.
1.12. Разработка стратегий развития пилотных регионов.
Этап II «Пилотных проектов и программ» (2007-2010 гг.):
2.1. Создание институтов регионального развития (территориальные подразделения Федерального агентства регионального развития и территориального планирования).
2.2. Отбор приоритетных инвестиционных проектов по итогам первого этапа и их реализация.
2.3. Разработка и утверждение нормативно-правовой базы, обеспечивающей процесс устойчивого развития в опорных регионах.
2.4. Финансирование приоритетных инвестиционных проектов через ФЦП регионального развития.
2.5. Внедрение механизмов удвоения и качественного изменения структуры ВРП (увеличение доли инновационной составляющей).
2.6. Внедрение системы регионального и муниципального мониторинга.
2.7. Формирование системы мер государственного регулирования, в том числе нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение реализации Генеральной схемы пространственного развития.
Этап III «Системных преобразований» (2011-2020 гг.):
3.1. Определение и законодательное закрепление опорных регионов и стратегии их социально-экономического развития.
3.2. Корректировка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации по итогам реализации второго этапа.
3.3. Утверждение нормативной базы федеральных реформ регионального развития, эффективность которых подтверждена в рамках реализации второго этапа.
3.4. Утверждение основных нормативных документов, регламентирующих деятельность органов власти и других субъектов по социально-экономическому развитию регионов Российской Федерации, а также внесение поправок в существующее законодательство, закрепление особого правового статуса отдельных территорий по итогам реализации второго этапа.
3.5. Корректировка нормативно-правовой базы, действующей в зонах особого экономического регулирования, по итогам реализации второго этапа.
3.6. Корректировка федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития по итогам реализации второго этапа.
3.7. Корректировка механизмов финансового обеспечения проектов регионального развития из Федерального фонда регионального развития по итогам реализации второго этапа.
3.8. Корректировка и согласование стратегических приоритетов развития регионов.
3.9. Разработка и внедрение программ социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
3.10. Финансирование приоритетных региональных инвестиционных проектов используя ФЦП регионального развития.
7. Сводный финансовый план реализации Стратегии
Финансирование реализации Стратегии должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, средств муниципальных образований, внебюджетных источников. Для реализации отдельных мероприятий возможно использование займа Мирового банка. В целом, необходимо отметить, что региональная политика – это не столько новые расходы, сколько повышение эффективности существующих за счет институциональных решений. За счет комбинации инструментов региональной политики необходимо дать региону минимум, но достаточный для развития.
Основными направлениями расходования финансовых средств предполагаются: исследования и разработки, создание правовой и организационно-финансовой основы для обеспечения высоких темпов экономического роста российских регионов, инвестиционные проекты инфраструктурной направленности, в т.ч. проекты стимулирующие создание рынка доступного жилья, обеспечение необходимого уровня мобильности населения и миграции.
В разбивке по этапам реализации предусматриваются следующие основные параметры финансирования:
1. проектно-исследовательский этап (2005 – 2006 гг.), на котором необходимо провести исследование инфраструктурных ограничений социально-экономического развития регионов Российской Федерации, сформировать организационные предпосылки для реализации Стратегии, а также организовать процесс согласования приоритетов между субъектами регионального развития, сформировать пакет инфраструктурных проектов и разработать Генеральную схему пространственного развития Российской Федерации, должен быть профинансирован в основном за счет объемов, заложенных в действующих ФЦП регионального паритета (для справки - их текущий объем составляет около 30 млрд. рублей в год) с учетом их корректировки, а также дополнительного финансирования в объеме до 3 млрд. рублей в год.
2. на этапе пилотных проектов и программ (2007 – 2010 гг.), планируется, что действующие ФЦП регионального паритета прекратят свое существование или будут трансформированы в ФЦП регионального развития. При этом доля внебюджетных источников в общем объеме финансирования должна вырасти до 70%. Предполагаемый объем федерального финансирования на втором этапе вырастет до 40 млрд. рублей в год.
3. этап системных преобразований (2011 – 2020 гг.), направленный на реализацию принятых федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации, предполагает ежегодное финансирование из федерального бюджета в объеме до 80 млрд. рублей и увеличение доли внебюджетных источников в общем объеме финансирования до 90%.
В итоге за счет аккумуляции внебюджетных источников к 2020 году общий объем средств, направляемых на развитие регионов должен составлять не менее 1 трлн. рублей в год без существенного роста нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом определение объектов финансирования на базе согласованных с различными субъектами регионального развития стратегических приоритетов должно повысить эффективность государственных инвестиций в инфраструктурные проекты минимум на 5% за счет концентрации ресурсов и сокращения непроизводительных затрат. Кроме того, специально созданное для реализации Стратегии Федеральное агентство регионального развития и территориального планирования должно обеспечить дополнительный экономический эффект за счет повышения уровня управления проектами и получения необходимой доходности от их реализации.
Следует учитывать, что источником финансирования инфраструктурных проектов, обеспечивающих достижение стратегических приоритетов регионального развития, могут быть Федеральные целевые программы развития инфраструктур (общий объем федерального финансирования в 2005 году запланирован в размере 137,2 млрд. рублей).