Коридор между уолл-стрит и вашингтоном

Когда дело, однако, доходило до денег, Уолл-стрит не получала особого преимущества по сравнению с другими отраслями, кроме того, что получаемая ею доля средств была больше. И хотя взносы Уолл-стрит в избирательные кампании позволяли ей оказывать влияние на Капитолийский холм, многие важные решения в других местах в Вашингтоне принимали назначенные должностные лица, которые не зависели от денег, выделяемых на выборы. Тут возникают свои трудности. Конгресс, конечно, может принять закон, ограничивающий деятельность финансовых учреждений (или нет), но затем его надо перевести на уровень регулирующих правил, и эти правила должны вводиться в действие должностными лицами исполнительной власти: либо чиновниками администрации, в первую очередь из Министерства финансов, либо регуляторами из Федеральной резервной системы или одного из других многочисленных учреждений: Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), Комиссии по срочной фьючерсной торговле сырьевыми товарами (CFTC), Управления контролера денежного обращения (ОСС), Управления надзора за сберегательными учреждениями (ОТС), Федеральной корпорации страхования банковских вкладов (FDIC), Национального управления кредитных союзов (NCUA) и других¹².

Вторым источником политической власти Уолл-стрит была ее способность проталкивать своих людей на ключевые должности в Вашингтоне. Когда крупные банки разбогатели, все чаще их руководители становились основными действующими лицами, занимающимися организацией сбора денежных средств, а затем привлекались и для выполнения административных работ. Впрочем, в этом процессе более важно другое. По мере того как мир финансов становился все более сложным и более важным для экономики, федеральное правительство все больше и больше зависело от людей, имеющих опыт в области современных финансов, то есть от тех, кто работал в крупных банках и в самых передовых видах бизнеса. Такое положение дел способствовало постоянному переходу специалистов с Уолл-стрит в Вашингтон и обратно, благодаря чему важные решения принимались должностными лицами, которые разделяли мнение финансового сектора о том, какими должны быть развитие событий в мире и политика правительства. К тому же эти люди часто считали, что их будущая карьера будет связана с Уолл-стрит, а не с Вашингтоном.

Основная проблема в сфере регулирования возникает из-за того, станут ли регулирующие органы на самом деле активно внедрять в жизнь правила, которые наносят ущерб интересам отрасли, над деятельностью которой они надзирают, или они будут «захвачены» этой отраслью, как это описано в работе Джорджа Стиглера «Теория экономического регулирования» (The Theory of Economic Regulation), появившейся в 1971 году: «Как правило, регулирующий орган захватывается отраслью, после чего его деятельность строится так, чтобы пользу от нее в первую очередь получала сама эта отрасль»¹³. Захват не означает, что регулирующие органы коррумпированы или что их действия осуществляются с учетом личных интересов их служащих. Наоборот, захват регулирующего органа происходит наиболее эффективно, когда регуляторы разделяют мнения и предпочтения той отрасли, которую они контролируют. Благодаря тому что банковские инсайдеры умело использовали свою мощь и влияние в Вашингтоне, мнения, в защиту которых они выступали (что сложные финансовые продукты, свободные финансовые рынки и современные финансовые институты полезны для Америки), стали потом разделяться и многими другими людьми, которые работают на территории внутри окружной магистральной дороги, идущей вокруг Вашингтона, столицы США.

На протяжении последних двух десятилетий многие высокопоставленные чиновники переходили с Уолл-стрит в Вашингтон и обратно. Это не новое явление, так как в конце концов финансовые услуги являются важной частью американской экономики в течение длительного времени. Однако за последние два десятилетия произошли два значительных изменения. Во-первых, поскольку финансовая отрасль за эти годы стала другой, стали другими и лидеры, которых она направила в Вашингтон. Вместо руководителей, которые профессионально выросли, управляя крупными коммерческими банками или традиционными фирмами, предоставляющими инвестиционные банковские услуги, в настоящее время отрасль делегирует новый тип людей — представителей новых, более рискованных, более прибыльных видов бизнеса, которые потом начинают заниматься государственной службой. Роберт Рубин, бывший первым руководителем Национального экономического совета (NEC от National Economic Council) при президенте Клинтоне и вторым министром финансов у этого политика, начал свою карьеру в Goldman Sachs, где занимался рисковым арбитражем (при котором ставка делается на вероятность совершения каких-то корпоративных событий, таких как поглощение другой компании), занимался арбитражем на основе относительных стоимостей (капитализации на ценовых расхождениях у аналогичных ценных бумаг), был одним из руководителей отдела сделок, совершаемых Goldman, с фиксированным доходом, а затем стал сопредседателем фирмы¹⁴. Генри Полсон, последний министр финансов в правительстве президента Джорджа Буша-младшего, с 1999 по 2006 год возглавлял Goldman Sachs, и именно в те годы их торговые операции приносили фирме самую значительную долю прибыли.

Во-вторых, все более сложный характер финансирования изменил баланс сил между инсайдерами Уолл-стрит и другими творцами экономической политики страны. Вашингтон всегда ценил руководителей крупнейших финансовых институтов — за их хорошие отношения с крупными корпорациями из всех отраслей промышленности. Но по мере того как финансы становились все более запутанной областью деятельности, а политические вопросы — все более техническими, значимость опыта Уолл-стрит возрастала еще больше. Поэтому многими вопросами, имеющими важнейшее значение для финансового сектора, такими как деривативы, секьюритизация или задание требований к капиталу, занимались люди, накопившие соответствующий опыт на Уолл-стрит, ее ветераны. Финансовая политика стала в какой-то мере приобретать черты инженерной деятельности, при занятии которой учитывается мнение только тех, кто уже доказал, что обладает нужной профессиональной квалификацией в своем деле и хорошо знаком с самыми последними достижениями в своей области. Для того чтобы быть в курсе того, что происходит в мире финансов, правительство было вынуждено брать людей из крупных банков, из-за чего эти финансовые учреждения стали оказывать непропорционально большое влияние на политику. Например, Френк Ньюман до прихода в Министерство финансов в 1993 году на должность помощника министра по вопросам внутреннего финансирования, а затем заместителя министра финансов был финансовым директором Bank of America. Во время серьезных споров, возникших в 1994 году из-за убытков, которые понес округ Орандж по своим сделкам с деривативами, Ньюман написал письмо, в котором призвал конгресс «отложить на неопределенный срок» принятие законов, регулирующих деривативы. В 1995 году он занял кресло старшего вице-президента Bankers Trust, деривативного дилера, который был сильнее других запятнан в скандале 1994 года, а в 1996 году был назначен главным исполнительным директором этой фирмы¹⁵.

Во время правления Клинтона и Джорджа Буша-младшего на многие важные посты в правительстве были назначены банкиры с Уолл-стрит. Кроме Рубина и Полсона, Goldman Sachs отрядил из своих рядов во власть и других представителей, ставших помощниками министров финансов в обеих администрациях: Гари Генслера при Клинтоне и Роберта Стила (впоследствии ставшего главным исполнительным директором банка Wachovia) при Буше. К числу других выходцев из Goldman относились сенатор Джон Корзин, член банковского комитета сената; Стивен Фридман, директор NEC при Буше и председатель нью-йоркского банка ФРС; Уильям Дадли, который при Тиме Гайтнере был исполнительным директором нью-йоркского банка ФРС, а затем его президентом; Джошуа Болтен, директор Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget, OMB) и глава администрации президента Буша; а также множество советников Полсона в Министерстве финансов, в том числе Нил Кашкари, которому поручили руководить выполнением программы по спасению проблемных активов (Troubled Asset Relief Program, TARP). Из других должностных лиц в администрации Клинтона, которые пришли туда с Уолл-стрит, следует выделить Роджера Альтмана из Lehman Brothers и Blackstone Group (частной акционерной компании), бывшего заместителем министра финансов, и Ли Сакса из Bear Stearns, ставшего заместителем помощника министра финансов, а затем помощником министра по финансовым рынкам¹⁶.

Из-за стремительных изменений, происходящих в финансовом секторе, основные регулирующие органы должны были принимать важные решения, влияющие на отрасль, и многие из этих решений оказались для нее дружественными. В 1993 году Венди Грэмм, председатель Комиссии по торговле товарными фьючерсами (CFTC), издала приказ, освобождающий большинство внебиржевых деривативов от федерального регулирования, и в том же году она была включена в совет директоров компании Enron, ведущего трейдера деривативов, относящихся к энергетике, которая очень активно поддерживала курс, проводимый Грэмм¹⁷. Председателем CFTC с 1999 по 2001 год был Уильям Райнер. В соавторстве он подготовил доклад с рекомендациями отменить действовавший запрет на фьючерсы на отдельные акции¹⁸. Эти рекомендации затем вошли в положения закона «О модернизации товарных фьючерсов» от 2000 года. В 2001 году Райнер стал главным исполнительным директором OneChicago, новой биржи по сделкам с фьючерсами на отдельные акции¹⁹.

Джеймс Джиллеран, в прошлом главный исполнительный директор Bank of San Francisco, в 2001 году стал главой Управления по надзору за сберегательными учреждениями. За время своей работы это управление прославилось слабым регулированием подконтрольных ему сберегательных учреждений; а сам Джиллеран заявил: «Наша цель — разрешить сберегательным учреждениям действовать максимально свободно, с минимальным вторжением регулирующих органов»²⁰. В 2005 году он ушел с этой должности и стал главным исполнительным директором Federal Ноше Loan Bank в Сиэтле. Когда во времена президентства Джорджа Буша-старшего Джон Дауган был чиновником Министерства финансов, он провел исследование, результаты которого способствовали отмене ряда ограничений на межрегиональные банковские операции и некоторых положений закона Гласса — Стиголла; как адвокат он консультировал Ассоциацию американских банкиров (American Bankers Association), а также помогал провести закон Грэмма — Лича — Блайли через конгресс. В 2005 году Джордж Буш-младший назначил Даугана контролером денежного обращения, и на этой должности он продолжал защищать банки, зарегистрированные в штатах, от государственных регулирующих органов²¹.

Тесные связи между частным и государственным сектором за указанные годы к тому же становились и более широкими, чему способствовали правительственные чиновники, долго проработавшие на своих местах, а затем решившие перейти в частный финансовый сектор. Майкл Фроман, член NEC, когда им руководил Рубин, а затем руководитель его аппарата в Министерстве финансов, после окончания службы в государственных органах последовал за Рубином в Citigroup, где стал топ-менеджером. Джеральд Корриган проработал в Федеральной резервной системе более двадцати лет, а в период с 1985 по 1993 год был президентом федерального резервного банка Нью-Йорка; в 1994 году он начал работать в Goldman Sachs, где в 1996 году стал партнером и исполнительным директором. Дэвид Маллинс, бывший помощник министра финансов и вице-председатель совета управляющих ФРС, в 1994 году ушел из этой организации и стал партнером в Long-Term Capital Management.

Такая система «вращающейся двери» не только помогала Уолл-стрит расставлять своих ветеранов на важных должностях в Вашингтоне, но и способствовала установлению прочных личных отношений между ведущими банкирами и государственными чиновниками, что обеспечивало крупным банкам важную привилегию — возможность непосредственного общения с ключевыми политиками и распространения мировоззрения Уолл-стрит в коридорах власти. На решения регулирующих органов и администрации также может повлиять и перспектива получения в будущем престижной или высокооплачиваемой работы в финансовом секторе. Поэтому у чиновников, вполне вероятно, был (и остается) стимул — не нажить себе врагов среди своих потенциальных работодателей.

Но у банков было и более прямое средство давления на свои регулирующие органы — рынок платежей за регулирование. Федеральная резервная система зарабатывает деньги на своих повседневных операциях, связанных с банковской деятельностью, Федеральная корпорация страхования банковских вкладов — на страховых премиях, взимаемых с банков. Другие основные регулирующие органы, в том числе Управление контролера денежного обращения (ОСС) и Управление надзора за сберегательными учреждениями (OTS), финансируются только за счет платежей, получаемых с тех банков, деятельность которых они регулируют. И хотя за каждую сферу юрисдикции номинально отвечает отдельный регулирующий орган: банковские холдинговые компании взаимодействуют с ФРС, национальные банки — с ОКК и так далее, финансовым учреждениям, деятельность которых контролируется несколькими регулирующими органами, было разрешено выбирать себе один из них в качестве основного. Из-за этого регулирующим органам пришлось конкурировать друг с другом за финансирование и убеждать финансовые учреждения пойти под их контроль, в результате чего возникли стимулы для «гонки на выживание», участвуя в которой государственные агентства стараются получить «клиентов», предлагая им относительно слабый вариант применения на практике нормативных актов.

В этом соперничестве «победителем» стало OTS. По словам Уильяма Блэка, профессора права и бывшего сотрудника правления Federal Home Loan, «Управление надзора за сберегательными учреждениями получило репутацию самого слабого и хуже всего распоряжающегося своими полномочиями агентства; к тому же оно действительно очень благосклонно относилось к субстандартному кредитованию»²². American International Group (AIG), крупная страховая компания, объем сделок которой с деривативами был одним из крупнейших в мире, занялась сбережениями и кредитованием, а затем в качестве основного регулирующего органа выбрала OTS, хотя это агентство, главным направлением контроля которого является ипотечное кредитование, не имело возможности отслеживать риски, взятые на себя печально известным подразделением AIG, которое занималось финансовыми продуктами. В 2005 году гигант ипотечного кредитования Countrywide, в то время регулировавшийся Управлением контролера денежного обращения (ОСС), встретился с OTS, чтобы обсудить возможность смены основного регулирующего органа. По информации The Washington Post, «руководители высшего звена Countrywide, которые участвовали в этих встречах, посоветовали представителям OTS вести себя более естественно и не проявлять такого антагонизма, как ОСС, и сообщили, что этот вариант предпочитает главный исполнительный директор Countrywide Анджело Модзило. Государственные чиновники не из OTS, которые были знакомы с ходом этих переговоров, сообщают то же самое»²³. В марте 2007 года OTS одобрило заявление Countrywide о переводе их из категории банковской холдинговой компании в сберегательнокредитную холдинговую компанию, чтобы ее деятельность подпадала под регулирование OTS²⁴.

Между механизмом вращающейся двери и конкуренцией в области регулирующего «бизнеса» существовала еще одна область — возникновение общих перспектив и мнений у Уолл-стрит и Вашингтона, чье влияние было гораздо более мощным, чем у коррупции в странах с развивающейся рыночной экономикой. Позиции Уолл-стрит стали общепринятыми в Вашингтоне, а те, кто не соглашался с ними, например Бруксли Борн, оказывались в изоляции и даже изгоями: остальные считали, что они просто не понимают сущность нового яркого мира современных финансов. Такой общий настрой был основной причиной и во многом объяснял, почему в 1990-х и 2000-х годах федеральное правительство неоднократно защищало интересы Уолл-стрит.

Одним из курьезов истории является тот факт, что описываемый здесь сдвиг происходил при демократической администрации, возглавляемой президентом, которого избрали в основном представители среднего класса, класса, который экономически не защищен. Из всех людей, перебравшихся с Уолл-стрит в Вашингтон, наиболее важным был Роберт Рубин. Когда в 1993 году Рубин стал членом администрации Клинтона (впервые он получил доступ к внутренним кругам партии благодаря своему мастерству по сбору средств²⁵), трансформация финансового сектора в колосса, охотно идущего на риск и стремящегося к повышенной прибыли, уже шла полным ходом. Однако право крупных банков зарабатывать деньги свободно, без вмешательства государства, еще не было гарантировано. В американской политике еще была одна из основных сил, скептически относившаяся к Уолл-стрит и ее неудержимому стремлению к прибыли — Демократическая партия, которая в 1980-х годах помогала блокировать в конгрессе предлагаемые законы о дерегулировании.

Билл Клинтон был избран президентом в 1992 году. В ходе избирательной кампании ни с какими явными высказываниями в адрес финансового сектора он не выступал. Хотя лозунгом его кампании было выражение «Это экономика, дурачок!» (благодаря репортерам, которые посещали штаб Клинтона, эта фраза стала крылатой и ныне широко используется и перефразируется, хотя никогда слоганом кампании Клинтона официально не признавалась. — Прим. перев.)²⁶, он смог предложить широкую экономическую платформу (включающую реформы здравоохранения, снижение налогов для среднего класса и увеличение расходов на образование) и сделал это без нападок на позиции Уолл-стрит. Когда Клинтон занял свой пост, его назначения отражали широкий спектр мнений, высказывавшихся в Демократической партии. Ллойд Бентсен, представитель умеренных, последние двадцать два года бывший сенатором, стал министром финансов; должность его заместителя получил Роджер Альтман, имевший опыт работы и на Уолл-стрит, и в администрации Картера; Роберт Райх, традиционно выступавший за либеральный подход (в американском его толковании) стал министром труда; Лаура Тайсон, активно влиявшая на промышленную политику, была назначена председателем совета экономических консультантов, а Рубин получил должность директора NЕС, нового органа, созданного Клинтоном для координации экономической политики.

Ключевым был вопрос, следует ли увеличить расходы на социальные программы и выполнить обещание, дававшееся в ходе избирательной кампании, — снизить налоги для среднего класса — или принять сбалансированный бюджет, чтобы сохранить низкими процентные ставки. Рубин во многих отношениях был политически либеральным человеком; он поддерживал государственные социальные программы и в 1996 году выступал против законопроекта о реформе системы социального обеспечения²⁷. В то же время он еще более активно выступал за финансовую ответственность и понимал важность создания дружественных отношений с «рынком облигаций», чтобы обеспечить основу для долгосрочного экономического роста. Некоторые теоретики полагали, что президенты-демократы с недоверием относятся к рынку облигаций, и если возникнет подозрение, что Клинтон безответственно подходит к финансам, то появится требование обеспечить более высокую доходность по государственным долгам США, что приведет к росту процентных ставок в масштабах всей экономики и торможению экономического роста.

В январе 1993 года на совещании экономическая команда Клинтона согласилась с тем, что их главным приоритетом должно быть сокращение дефицита, что позволит добиться доверия Уолл-стрит²⁸. (Эта политика побудила Джеймса Карвилла, советника Клинтона, заявить: «Раньше я думал, что если существует реинкарнация, то в будущем я хотел бы быть президентом, папой или выдающимся игроком в бейсбол. Но сейчас я хотел бы вернуться на рынок облигаций. Вы можете запугать кого угодно»²⁹.) Эта группа поставила на то, что за счет увеличения налогов и установления контроля над бюджетным дефицитом они могут снизить процентные ставки и стимулировать экономический рост. Эти изменения политического курса примерно совпали по времени с началом одного из самых длинных экономических бумов в новейшей истории: с 1993 по 2000 год годовой рост реального ВВП в среднем составлял 3,9 процента, а инфляция в среднем возрастала всего лишь на 1,8 процента в год³⁰, хотя буму способствовали, вероятно, и другие факторы, в том числе более широкое использование компьютерных технологий и влияние глобализации, а не только действия властей.

В начале 1995 года Рубин сменил Бентсена на посту министра финансов и стал в администрации основным экономическим политиком. Эта смена произошла в решающий для Белого дома момент. После сокрушительного поражения в 1994 году на выборах в конгресс многие инсайдеры считали, что Демократической партии нужно повернуть налево и выступать за более популистскую экономическую политику. Рубин, напротив, высказывался за центристский курс администрации, выступал за поддержку бизнеса и настаивал на сокращении дефицита. Клинтон поддержал Рубина, подтвердив трансформацию демократов в ориентированную на рынок партию, дружески относящуюся к бизнесу, что могло быть до достоинству оценено на Уолл-стрит³¹.

Возвышение в иерархической структуре власти бывшего сопредседателя ведущего инвестиционного банка также стало сигналом, свидетельствующим о том, что администрация будет симпатизировать Уолл-стрит. Если крупные банки и крупный бизнес всегда могли рассчитывать, так сложилось исторически, на поддержку республиканцев, то теперь они могли полагаться и на демократов. С Рубином, занимавшим важную должность, правительство вряд ли сможет напасть на одну из новых денежных коров финансового сектора, созданных в последние два десятилетия, таких как секьюритизация, деривативы или сделки за счет собственных средств на основе количественных параметров.

Помимо формирования экономической политики администрации Клинтона, Рубин также выступал и наставником для целого поколения демократических политиков, которые в основном с симпатией относились к его взглядам. На некоторые ключевые должности министерства он назначил людей непосредственно с Уолл-стрит, в том числе Генслера из Goldman Sachs (в настоящее время председатель CFTC) и Ли Сакса из Bear Stearns (сейчас советник министра финансов). С другой стороны, два основных протеже Рубина пришли не с Уолл-стрит, но они в значительной степени пропитались его взглядами по экономическим и финансовым вопросам. Ларри Саммерс, заместитель министра при Рубине и его преемник на посту министра финансов, был экономистом из академических кругов и в прошлом главным экономистом World Bank. Тим Гайтнер, помощник секретаря, а затем заместитель по международным делам, был государственным служащим. Но они разделяли мнение Рубина, что финансовые инновации и свободные рынки в целом полезны для Америки. Саммерс выступал против регулирования деривативов даже сильнее, чем Рубин; в своих мемуарах, вышедших в 2003 году, Рубин пишет: «Ларри охарактеризовал мои опасения по поводу деривативов в виде аналогии: отдавать ли предпочтение при игре в теннис деревянным ракеткам или более мощным, сделанным из графита и титана, которые используются игроками сегодня»³². (В настоящее время Саммерс и Гайтнер занимают должности директора NEC и министра финансов соответственно.) Рубин также был основателем проекта Hamilton Project, предусматривающего создание группы иссле- дователей-центристов, сформированной в Brookings Institution, которая служила перевалочным пунктом для продвижения специалистов в области экономической политики, таких как Питер Орзаг, ныне директор Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget, OMB) и Джейсон Фурман (сейчас заместитель директора N£0). Конечным результатом такого подхода стало создание демократической политики, которая больше не ориентировалась в первую очередь на сигналы, подаваемые профсоюзами и защитниками прав потребителей, а стала открытой и даже дружественной Уолл-стрит.

Эта политическая перестройка была во многом огромным благом для Демократической партии. Благодаря «рубиномике» партия стала пользоваться уважением у деловых и финансовых кругов, восстановила урон, понесенный после ошибок управления, которые, как считается, совершила администрация Картера, и при сборе средств на выборы опередила республиканцев. Длительно продолжавшийся бум 1990-х годов, независимо от того был ли он вызван политикой, проводившейся в эпоху Клинтона, или нет, выглядел особенно хорошо по сравнению с последующими результатами, достигнутыми администрацией Джорджа Буша-младшего, в годы президентства которого рост стал более медленным (в среднем рост реального ВВП составил 2,2 процента, по сравнению с 3,9 процента при Клинтоне), а средний доход более низким (падение с 52 500 долларов в 2000 году до 50 300 долларов в 2008 году, если в обоих случаях считать в долларах 2008 года)³³. Увеличению числа магнатов инвестиционных банков и хедж-фондов, готовых отдать предпочтение демократам, также способствовал сдвиг в идеологии Республиканской партии в сторону «культурных» вопросов.

История администрации Клинтона демонстрирует, как умело влиятельные инсайдеры Уолл-стрит смогли сыграть свою роль и добиться изменения национальной политики. К 2008 году лидеры Демократической партии по экономическим вопросам были едины, а в основе этого единства лежали концепции, проповедовавшиеся Клинтоном, Рубином и Саммерсом.

В 1990-х годах только к одной фигуре в экономической элите Вашингтона прислушивались так же внимательно, как и к Рубину. Этим человеком был Алан Гринспен, председатель Федеральной резервной системы с 1987 до 2006 года и один из наиболее важных лиц, доставшихся демократам в «наследство» от республиканской администрации Рейгана. Хотя Гринспен не был банкиром с Уолл-стрит (в течение почти тридцати лет, прежде чем стать председателем ФРС, он возглавлял одну нью-йоркскую экономическую консалтинговую фирму), вряд ли можно было найти более истового сторонника идеологии свободного рынка, финансовых инноваций и дерегулирования, чем он.

Гринспен был «пожизненным либертарианским республиканцем» и давним сторонником взглядов Айн Рэнд, философа и писательницы, которая выступала за чистый капитализм эпохи свободной конкуренции³⁴. Он верил в обе доктрины эффективных рынков и поддерживал революцию Рейгана, выступавшего против вмешательства государства в экономику. Он с нетерпением ожидал создания мира без государственного регулирования. Вот что он говорил по этому поводу.

«Регулирование по своей природе консервативно. Оно стремится сохранять статус-кво и работает на особые интересы тех, кто извлекает из него выгоду... Сейчас, когда технологические изменения явно ускорились, существующие нормативно-правовые структуры оказываются в стороне, что способствует освобождению тех рыночных сил, которые обеспечивают повышение богатства и экономического роста.В области финансов регулирование ограничивает возможности ведения банковской деятельности с пересечением границ штатов и объединения инвестиционных и коммерческих банков, но в настоящее время под давлением технологических изменений эти сдерживающие правила начинают все чаще и чаще отбрасываться...По мере приближения к новому столетию частные регулирующие силы, работающие на стабилизацию рынка, должны постепенно вытеснять множество громоздких и все менее эффективных государственных структур. Такой исход вполне вероятен, так как органы власти по своей природе не могут достаточно быстро подстраиваться к условиям, которые слишком часто меняются, причем непредвиденным образом.Нынешнее поколение взрослых людей с трудом адаптируется ко все более ускоряющимся неопределенностям нынешней окружающей среды, движущей силой которыхявляется электроника. К счастью, наши дети, по всей видимости, в этих условиях выиграют. Поэтому наше будущее будет, повидимому, ярким»³⁵.

Гринспен был, естественно, предрасположен дружелюбно себя вести по отношению к финансовому сектору и его желанию, чтобы власти оставили финансовый сектор в покое и позволили самому решать все свои вопросы. Как руководитель центрального банка он впервые продемонстрировал свою позицию, когда повысил ликвидность финансовой системы, чтобы восстановить положение дел фондового рынка, рухнувшего в черный понедельник, 19 октября 1987-го, сразу на 23 процента. Это был первый пример того, что затем стало известно как «пут Гринспена», идея, что, если рынки столкнутся с серьезными трудностями, ФРС придет им на помощь*. Гринспен резко снизил процентные ставки в 1998 году, после кризиса в России, и в 2001 году, после прокола интернет-пузыря, каждый раз стараясь смягчить последствия экономического спада и каждый раз, возможно, способствуя накачиванию следующего пузыря. Базовой теорией, лежавшей в основе его взглядов, сущность которой Гринспен изложил в своем знаменитом выступлении в 1996 году об «иррациональном изобилии», была концепция, что ФРС не должна пытаться препятствовать надуванию пузырей, а вместо этого ей следует сосредоточиться на оказании помощи в восстановлении экономики уже после того, как пузырь лопнет: «Как мы можем узнать, когда иррациональное изобилие привело к чрезмерному росту стоимости активов, которая затем начинает неожиданно и на протяжении длительного времени снижаться, как это происходило за последнее десятилетие в Японии?.. Мы как руководители центральных банков не должны беспокоиться, если коллапсирующий пузырь финансовых активов не угрожает реальной экономике, производству, количеству рабочих мест и стабильности цен»³⁶. Такая позиция в полной мере укладывалась в рамки гипотезы эффективного рынка и идеи, что ФРС не должна

пытаться определить, являются ли цены точными, а оставить выполнение этой функции рынкам.

* Опцион пут предоставляет его владельцу право продать актив, например акцию, по заранее оговоренной цене. Если цена акции резко падает, опцион пут позволяет владельцу продать его по цене выше рыночной, и поэтому он является одним их механизмов защиты от рисков. Считалось, что по своей сути «пут Гринспена» эквивалентен обычному опциону пут, которым на рынке может воспользоваться любой желающий.

Уолл-стрит высоко оценила денежно-кредитную политику Гринспена, так как поняла, что этот руководитель не будет с упреждением повышать процентные ставки, чтобы остановить бум (если этот бум не станет приводить к более высокой инфляции). Но еще больше Уолл-стрит оценила его ослабление регулирующей политики. Федеральная резервная система является одним из наиболее важных финансовых регулирующих органов, который не только регулирует банковские холдинговые компании, но и обеспечивает соблюдение законов по защите прав потребителей. Но на протяжении почти двух десятилетий во главе ФРС стоял человек, чья вера в финансовые инновации перевешивала любой интерес к регулированию финансового сектора, человек, который стал активным публичным лицом, «участвующим в продвижении свободного рыночного капитализма в качестве инсайдера»³⁷.

Например, Гринспен был твердо убежден, что деривативы играют важную роль в распределении риска по всей финансовой системе и что участники рынка достаточно подготовлены для управления рисками, порождаемыми деривативами. В июле 2003 года, выступая перед банковским комитетом сената, он заявил следующее.

«За многие годы работы на рынке мы выяснили, что деривативы являются чрезвычайно полезным инструментом для передачи риска от тех, кто не должен брать его на себя, к тем, кто готов и способен это сделать... Значительный рост рынка внебиржевых деривативов является свидетельством того, что рынок нашел очень полезный для себя инструмент. При этом возникает вопрос, следует ли его регулировать? В самом деле, в Соединенных Штатах деривативы, очевидно, регулируются в той степени, в какой банки, являющиеся их активными создателями, регулируются банковскими контролирующими учреждениями, но не более того. И причина, объясняющая, почему мы думаем, что выход за рамки такого регулирования был бы ошибкой, — это тот факт, что сделками с деривативами занимаются профессионалы »³⁸.

Для Гринспена быстрый рострынка деривативов был доказательством того, что они социально полезны. Он считал, как и многие активные сторонники свободного рынка, что рынки являются саморегулируемыми образованиями и что, пока участники рынка располагают достаточной информацией, они будут знать о любой потенциальной опасности и смогут сами себя защитить, и поэтому при таком подходе все конечные результаты, получаемые на нерегулируемом рынке, неизбежно являются хорошими. Такое отношение было даже распространено на мошенничества, о чем вспоминала Бруксли Борн: «Он пояснил, что никакой необходимости в законе о борьбе со злоупотреблениями нет, поскольку, если брокер биржевого зала совершает мошенничество, клиент это поймет и перестанет вести бизнес с этим человеком»³⁹.

Гринспен доминировал в ФРС на протяжении всего пребывания в должности, и его взгляды стали почти догмой для членов совета управляющих. В августе 2005 года на симпозиуме, который проводил федеральный резервный банк Канзаса в честь Гринспена, Рагурам Раджан представил документ, в котором достаточно детально и в пророческом духе спрашивалось, усилились ли дерегулирование и инновации в большей степени, чем снизился риск в финансовой системе⁴⁰. На Раджана, в то время главного экономиста Международного валютного фонда, тут же очень активно набросились защитники Гринспена⁴¹. Вице-председатель ФРС Дональд Кон отреагировал на этот документ заявлением, которое он назвал «доктриной Гринспена». Кон утверждал, что саморегулирование предпочтительнее государственного регулирования («Действия частных лиц по своей защите... как правило, весьма эффективны. А вот государственное регулирование сопровождается риском ослабления частного регулирования и снижения финансовой стабильности»); что финансовые инновации снижают риск («В результате большей диверсификации рисков и источников финансирования проблемы в финансовом секторе с меньшей вероятностью усилят шоковые воздействия, потрясающие экономику и финансовый рынок»); что денежно-кредитная политика Гринспена привела к более безопасному миру («Риски снижаются в той степени, в которой указанные политические стратегии уменьшили амплитуду колебаний объема производства и цен и сдерживают возникновение финансовых кризисов»). Вывод Кона отражал доминировавшее в то время мнение Гринспена: «Такая политика [рекомендованная Раджаном] приведет к менее точному ценообразованию активов, снижению в целом общественного благосостояния и, безусловно, пойдет вразрез с традиционной политикой совершенства, к которому стремится лицо, чью эпоху мы изучаем на этой конференции»⁴². Ларри Саммерс высказался еще более прямо и заявил, что он обнаружил, что «основной тезис этого документа [Раджана], написанного с шорами на глазах, является ошибочным»⁴³.

Помимо значительных полномочий Гринспена как руководителя американской кредитно-денежной политики и одного из главных регуляторов финансового сектора, он также сильно влиял на происходившее и благодаря своему огромному общественному статусу. Поскольку экономика США на протяжении длительного времени оставалась в состоянии бума, безработица снижалась, а темпы инфляции были низкими, Гринспен стал, вероятно, самым известным и уважаемым экономистом мира. Если он заявлял, что деривативы улучшили управление рисками и что финансовые инновации, — это всегда хорошо, такие заявления становились прикрытием для тех людей из Вашингтона, которые сами не очень хорошо разбирались в таких вопросах.

При Гринспене в ФРС, Рубине и Саммерсе в Министерстве финансов, несомненно, дружески настро<