Кафедра государственного, муниципального и корпоративного управления

Кафедра государственного, муниципального и корпоративного управления

Конспект лекций по дисциплине

«Теория и механизмы современного государственного управления»

Направление 38.04.04 –

«Государственное и муниципальное управление»

Квалификация (степень) «Магистр»

Очная форма обучения

Рязань 2015

Теория и механизмы современного государственного управления.

Тема 1.Основные теории государства. Эволюция теорий государственного управления

План

1. Теория элит.

2. Технократическая теория.

3. Теория плюралистической демократии.

4. Теория «государства всеобщего благоденствия».

5. Теория правового государства

6. Теория «технократического государства».

7. Теория конвергенции.

8. Историко-материалистическая концепция государства.

9. Эволюция теорий государственного управления

10. Государство и общество. Концепция NPM.

Основные теории государства

Существует множество весьма разнообразных теорий, по-разному объясняющих происхождение государства, природу государственной власти, ее цели и задачи, пути развития государств и пр. Множественность таких теорий связана не только со сложностью, многосторонностью государства как социального явления, разнообразием его форм в прошлом и настоящем, но и с тем, что государство осуществляет политическую власть, его деятельность прямо затрагивает интересы различных социальных классов и групп. Связано это и с разнообразием идеологических позиций и философских подходов различных авторов.

Следует отметить, что до недавнего времени в нашей науке безраздельно господствовала одна марксистско-ленинская теория государства, основанная на классовом подходе, а все другие концепции отвергались как буржуазные, без их всестороннего анализа, без попыток хотя бы найти в них рациональное зерно. Сейчас отношение к ним существенно изменилось: признается, что любая теория опирается на какие-то фактические данные, на обстоятельства, имеющиеся в реальной жизни. Учет этих обстоятельств и теоретических обобщений дает возможность более широко и всесторонне анализировать изучаемые явления и процессы. Относится это и к рассматриваемым далее теориям государства.

Существующие теории государства условно можно разделить на четыре группы: о сущности государства, о его целях и задачах, о средствах и методах его деятельности, о путях и перспективах его дальнейшего развития. Поскольку различные авторы, рассматривая в своих работах проблемы, связанные с государством, так или иначе обращаются ко всем указанным вопросам, то теории, относящиеся к разным группам, взаимодействуют между собой, образуют различные сочетания.

Среди теорий, относящихся к сущности государства, можно выделить следующие.

Теория элит.Теория элит сформировалась в начале XX в. (работы В. Парето, Г. Моски) и получила развитие в середине века (X. Лассуэл, Д. Сартори, Т. Дай и др.). Смысл этой теории в том, что народные массы не способны управлять государством и это осуществляется верхушкой общества – его элитой. Элиты формируются по различным признакам (происхождение, образование, опыт, способности и пр.), при этом они могут пополняться за счет наиболее способных представителей масс. Современные сторонники этой теории считают, что существует несколько элит, между которыми идет борьба за власть, причем народ контролирует их деятельность, используя избирательное право.

Отмечая негативные стороны этой теории (отстранение населения от власти, отрицание ее классового характера и т.п.), следует отметить и следующее. Реализация власти практически всегда осуществляется через весьма ограниченный круг людей: депутатов, работников государственного аппарата и пр. Важно, чтобы эти лица реально выражали интересы народа, различных социальных слоев и групп. А для того чтобы это обеспечить, необходимо сознавать элитарный характер народных избранников и представителей, обеспечить действенный контроль за их работой.

Технократическая теория.Эта теория возникла в 20-х гг. нашего столетия и получила значительное распространение в 60–70-х гг. Ее сторонниками были, в частности, Т. Веблен, Д. Барнхейм, Г. Саймон, Д. Белл и др. По сути дела, это современная интерпретация теории элит. По мнению представителей технократической теории, управлять обществом должны (и часто действительно управляют) специалисты – управленцы, менеджеры. Именно они способны определить действительные потребности общества, оптимальные пути его развития, необходимые средства. В результате управление становится научным и обеспечивает прогрессивное развитие общества. Идеи этой концепции активно используются в других теориях, относящихся как к сущности государства, так и к другим его сторонам.

Теория плюралистической демократии.Эта теория появилась также в XX в. Ее представителями были Г. Ласки, М. Дюверже, Р. Дарендорф, Р. Даль и др. Теория отражает политические взгляды как социал-демократов, так и либералов. Смысл теории в том, что в современном обществе классы, по сути, перестали существовать, власть, таким образом, утратила классовый характер. Общество представляет собой совокупность социальных объединений людей (страт), образующихся по различным признакам: возраст, профессия, место жительства, круг интересов и пр. Таким образом, существуют страты стариков и юношей, спортсменов и любителей пива и т.п. Каждый человек входит во многие страты. На их основе создаются различные политические и общественные организации, оказывающие давление на органы государства и направляющие тем самым государственную политику. Таким образом, любой человек, каждое объединение обладают «частицей» государственной власти, участвуют в управлении государством, а государство становится выразителем всеобщей воли, интересов всего общества. Положительная сторона этой теории заключается в ее действительно демократическом характере, обосновании участия всех граждан в делах государственного управления.

Из теорий, рассматривающих вопрос о целях государства, отметим теорию «государства всеобщего благоденствия».Она возникла после второй мировой войны и явилась антиподом ранее существовавшей концепции о том, что государство не должно вмешиваться в общественную жизнь, за исключением случаев правонарушений (теория «государства ночного сторожа»). Ее основы были сформулированы Д. Кейнсом в 30-х гг. и получили развитие в работах Д. Мюрдаля, А. Пигу, К. Боулдин-га, В. Мунда и др.

Суть теории состоит в том, что государство стало надклассовым, выражает интересы всех слоев населения, обеспечивает благоденствие всех. Базой теории послужили несомненные успехи развитых стран в обеспечении высокого уровня жизни населения, в осуществлении крупных государственных программ в социальной, культурной и иных сферах. Теория подчеркивает ценность каждой человеческой личности, ставит ее интересы в основу деятельности государства. Положительная сторона теории заключается в том, что она обосновывает приоритет общечеловеческих ценностей, интересы и права человека. Ее недостаток – умалчивание того факта, что «всеобщее благоденствие» нередко достигается посредством перенесения центра эксплуатации на полуколониальные и развивающиеся страны, где уровень жизни населения исключительно низок, значительная его часть живет ниже уровня нищеты, голодает.

Теория правового государстваосвещает вопросы как целей государственной деятельности (добиться господства права во всех сферах социальной жизни), так и средств, способов функционирования государства. Вся его деятельность должна осуществляться в правовых целях, на основе права и правовыми средствами. Позитивная сторона этой теории в том, что она направлена на демократизацию общества, исключение произвола и беззакония в работе всех государственных органов. Недостаток в том, что она позволяет вуалировать несоответствие ряда социальных ценностей праву.

К теориям о средствах государственной деятельности следует отнести теорию «технократического государства».Ее основой являются успехи многих стран в освоении и использовании технических средств, в том числе радиоэлектроники. Считается, что дальнейшее развитие техники позволит по-новому решать многие вопросы государственного управления: например, можно будет проводить опросы граждан и даже голосование (референдум) с использованием радиотелевизионной техники, компьютеры дадут возможность принимать независимые от воли отдельных лиц и поэтому справедливые и оптимальные решения и т.п. Из теорий, прогнозирующих дальнейшее развитие государства, отметим теорию конвергенции,которая появилась в 50–60-х гг. XX в. (работы Д. Гэлбрейта, Р. Арона, П. Сорокина и др.). Эта теория рассматривала взаимное влияние государств двух систем: западных – США, Англия и других с Советским Союзом и другими странами социалистического лагеря. Делался вывод о том, что происходит «обмен» между этими государствами, причем каждая группа заимствует лучшее. В результате происходит сближение государств по их сущности, организации, формам деятельности и пр. Это должно привести к тому, что через какое-то время различия утратятся и возникнет «постиндустриальное государство» единого типа, которое будет государством «всеобщего благоденствия». Определенные положения этой теории находят несомненное подтверждение в современный период.

Особое место среди указанных теорий занимает историко-материалистическая концепциягосударства, которая рассматривает все аспекты его существования и развития. В основе этой теории лежат идеи исторического материализма и классовый подход. Государство рассматривается как орудие власти экономически господствующего класса. Его особенности определяются прежде всего экономикой общества на определенной стадии его исторического развития. Цель – построение социалистического, а затем и коммунистического общества, а конечная судьба государства – его отмирание по мере построения коммунистического общества. Положения данной теории будут более подробно рассматриваться в дальнейшем.

Государство и общество

Общество и государство, их соотношение — кардинальная для науки теории государства проблема. Долгое время вообще не делалось различий между обществом и государством. Лишь в XVIII – XIX веках стали (хотя сначала только терминологически) разделять политическое государство и общество, гражданское общество и правовое государство, рассматривать некоторые аспекты их взаимодействия.

Общество возникло задолго до государства и длительное время обходилось без него. Объективная потребность в государстве появилась по мере усложнения внутреннего строения общества (социального расслоения), обострения в нем противоречий из-за несовпадения интересов социальных групп и увеличения числа антиобщественных элементов. Государство пришло на смену отживающей свой век родовой организации как новая форма организации изменившегося и усложнившегося общества. И процесс возникновения государства был полусознательным, полустихийным.

Обществу со сложной структурой, раздираемому противоречиями, имманентна (внутренне присуща) государственная организация. В противном случае ему неизбежно грозит саморазрушение. Поэтому, государство есть организационная форма структурно сложного общества, которое выступает как государственно-организованное.

Государство — это институт всего общества, оно выполняет многие функции, обеспечивающие жизнедеятельность последнего. Его основное назначение заключается в управлении социальными делами, в обеспечении порядка и общественной безопасности. Государство противостоит антисоциальным, разрушительным силам, а потому само должно быть мощной организованной силой, иметь аппарат (механизм) управления и принуждения. Государство — явление общесоциальное и конструктивное, чем и обусловлена его жизнеспособность. Политическим и классовым оно становится постепенно, по мере развития в обществе классов, антагонистических отношений. С расколом общества на классы, с возникновением классовых антагонизмов экономически господствующий класс подчиняет себе государство. Но и в этих условиях оно выполняет в определенной мере конструктивно-социальные функции.

С появлением государства начинается сложная и противоречивая история его взаимодействия с обществом. Как форма организации общества и управляющая система государство выполняет функции в интересах всего общества, разрешает возникающие в нем противоречия, преодолевает кризисные ситуации. Вместе с тем иногда оно может играть и деструктивную роль — возвышаться над обществом, огосударствлять его, т. е. проникать во все общественные сферы, сковывать их, ослаблять и разрушать общественный организм. Но в общем и целом государство движется вместе с обществом вперед, эволюционизирует и развивается, сохраняя при этом относительную самостоятельность по отношению к обществу.

Степень такой самостоятельности государства в силу многих причин может колебаться от минимальной до чрезмерной. Необходимая и разумная мера ее определяется объективными потребностями каждого исторически конкретного общества.

Относительная самостоятельность государства, его органов естественна, необходима и оправданна. Без нее не может быть активного и целеустремленного воздействия государства, его аппарата на общество в целом или на отдельные общественные сферы. Самостоятельность государства проявляется в свободе выбора при принятии им управленческих и других актов, при избрании путей и методов решения встающих перед обществом задач, при определении стратегии и тактики государственной политики.

Существуют ли пределы самостоятельности государства по отношению к обществу? Такие пределы есть, но они тоже относительны, подвижны и оценочны. У любого общества имеются многочисленные объективные потребности. Если политика государства соответствует этим потребностям, то ее результаты будут обществом одобрены. Напротив, деятельность государства, противоречащая названным потребностям, может причинить вред обществу, вызвать в нем кризисные явления. Это означает, что государство вышло за пределы своей самостоятельности, его политика становится антисоциальной. Поэтому, самостоятельность государства уравновешивается, ограничивается контролем (и оценкой) общества за его деятельностью.

Отмеченное касается прежде всего гражданского общества и правового государства. Гражданское общество как система социальных, социально-экономических, социально-политических объединений граждан (институтов, структур), действующих на началах самоуправления, и правовое государство, где государственная власть функционирует на правовых началах, в рамках закона, логически и сущностно взаимосвязаны между собой. Правовое государство самостоятельно в той мере, в какой оно служит интересам гражданского общества, которое в свою очередь стимулирует развитие демократического государства и осуществляет гибкий контроль за его деятельностью.

Государство воздействует на общество и общества — на государство. В этом воздействии ведущая роль, несомненно, принадлежит обществу. Именно общество выступает социально-экономической основой государства, определяющей его природу, могущество и возможности.

Недемократическим (неразвитым) обществам соответствуют и неразвитые государства, мощь которых сосредоточивается в исполнительно-принудительных и карательных органах. Такие государства нередко обретают силу, значительно превышающую объективные потребности общества, получают чрезмерную самостоятельность, становятся центром политической, экономической и духовной жизни, возвышаются над обществом. Всемогущая бесконтрольная власть концентрируется в руках диктатора и его окружения. Так складывались тиранические диктаторские государства, а в современную эпоху — авторитарные и тоталитарные государства.

Демократическому обществу соответствует демократическое (развитое) государство, которое обеспечивает целостность общества, порядок и организованность общественной жизни, в котором полное развитие получают органы и учреждения не надзирательно-карательного, а конструктивно-созидательного характера. Цивилизованное гражданское общество ставит на службу себе весь созидательный потенциал правового государства.

Воздействие общества на государство принято считать прямой связью, а воздействие государства на общество — обратной. Многогранное обратное воздействие развитого государства на общество — ключевая, но недостаточно изученная проблема, главное в которой — соотношение между сознательным государственно-правовым регулированием социально-экономической жизни и стихийным рыночным саморегулированием.

Концепция NPM.

В последнее время во многих странах происходит постепенный переход к модели управления, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата с помощью новыхформ руководства обществом. На это нацелена концепция «нового государственного управления», так же именуемая в литературе как «новый государственный менеджмент» (New Public Management – NPM).

Новый государственный менеджмент, существуя в разных странах под разными названиями (предпринимательское правительство, менеджеризм, новое государственное управление), предполагает вполне определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в отдель­ных странах в ходе реформирования государственного управления [см., напр., 1].

Феномен NPM возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство» (reinventing government), кото­рое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, это движение является одним из наиболее существенных из­менений в философии государственного управления, своеобразным «изменением парадигмы» государственного управления, произошедшим за последнее столетие [2].

В поиске более эффективных форм организации деятельности NPM стремится экспериментировать или даже видоизменять формы бюрократических структур. Классические теории государственного управления имеют склонность перемещаться от непосредственно проблемы к институту в попытке ее решения преимущественно административными методами. Новый государственный менеджмент, представляя собой совокупность разнообразных практик государственного управления, также рассматривает и альтернативные институциональные подходы для возможного решения проблемы. Основные отличия нового государственного менеджмента от традиционных теорий государственного управления представлены в таблице.

Сравнительная характеристика нового государственного менеджмента и традиционных теорий государственного управления

Традиционные теории	Новый государственный менеджмент
Политические цели	Результаты, важные для граждан и общества
Экономичность	Результативность
Осуществлять контроль	Добровольно придерживаться установленных норм
Распределение властных полномочий и функций	Обозначение миссии, целей, услуг, потребителей и результатов
Обосновать расходы	Обеспечить эффективность
Повысить ответственность	Обеспечить стимулы
Следовать правилам и процедурам	Улучшить обратную связь

Более подробно по данному вопросу см. литературу

Список литературы:

1. Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы // Доклады РЕЦЭМ (Издание Российско-Европейского центра экономической политики). – М., 2004. – С. 129-175.

2. Гобозов И. А. Философия и общество. Выпуск №2(62)/2011

3. http://www.socionauki.ru/journal/articles/134097/

Тема 2. Теории экономического развития

План

1. Теории «экономического роста».
2. Теории «региональной политики».
3. Теория восстановительного роста.
4. Институционализм и неоинституционализм в государственном управлении
5. Волны Кондратьева на современном этапе развития

Теории регионального роста

Теории регионального роста исследуют различия в региональных темпах роста, объясняя причины этих различий.

Можно выделить две группы теорий регионального роста – неоклассические теории и теории кумулятивного роста.

Во многих неоклассических моделях роста (Дж. Бортс) подразумеваются тенденции к выравниванию межрегиональных различий путем перемещения капитала из высокоразвитых районов с пониженной прибыльностью инвестиций в менее развитые, отличающиеся большей доходностью капиталовложений.

В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю. Как утверждает Мюрдаль, с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено [3]. Распространение этого положения на регионы приводит к выводу, что преимущества определенных местностей, так называемых центров роста, обуславливают ускорение их развития, в то время как отставание слаборазвитых регионов может еще более углубиться.

Об образовании скоплений городов, становящихся крупными промышленными центрами («полюсы роста»), писал Х. Ричардсон. По его мнению, именно региональная агломерационная экономика играет ключевую роль, стимулируя технический прогресс и рост производительности труда, оказывая сильное воздействие на процессы размещения предприятий.

Значительный вклад в развитие полюсов роста внес Ж.-Р. Будвиль. Согласно его концепции, развитие производства не происходит равномерно во всех отраслях хозяйства – всегда можно выделить динамичные отрасли, так называемые «пропульсивные» отрасли. Они представляют собой «полюса развития». Благодаря процессу концентрации производства пропульсивные отрасли сосредотачиваются в определенной точке (районе) – «центре (полюсе) роста». Ж.-Р. Будвиль предложил их иерархию, основанную на теории центральных мест В. Кристаллера. Среди полюсов роста выделяются:

§ Мелкие и средние города, специализирующиеся на отраслях третичного сектора и обслуживающие прилегающую сельскую местность;

§ Промышленные города среднего размера с диверсифицированной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних влияний;

§ Крупные городские агломерации с развитой структурой хозяйства, включающей пропульсивные отрасли, что обусловливает автономность роста;

§ Полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем и определяющие всю эволюцию пространственных структур.

Будвиль говорит о том, что автономный рост присущ лишь верхним иерархическим уровням центральных мест, тогда как рост низовых территориальных структур определяется механизмами диффузии нововведений.

В 1960-е годы довольно популярным было мнение о связи экономического роста регионов со значением экспорта в их экономике (теория экспортной базы). Данная концепция отрицала возможность автономного развития за счет внутренних инвестиций и технического прогресса, не учитывала связь между степенью открытости регионального хозяйства и масштабами его внутреннего рынка. Мало внимания уделялось и роли миграции человеческих ресурсов и капитала.

В качестве отдельного направления современных региональных исследований можно выделить работы, основывающиеся на институциональных подходах. Большое внимание в них уделяется политике региональных органов власти как одному из важнейших факторов экономического развития регионов. Причем в качестве регионов рассматриваются чаще всего субъекты федерации, так как именно субнациональные власти обладают достаточно широким набором полномочий, позволяющим говорить о собственной экономической политике региональных властей.

В [6] авторами приводится классификация теорий экономического развития, а также краткий их анализ по вопросу применимости к условиям местного территориального сообщества (региона, муниципалитета):

1. Теории экономического роста

1.1. Неоклассическая модель экономического роста

1.2. Теория производительности факторов производства

2. Теории ресурсной базы

2.1. Теория местной ресурсной базы

2.2. Теория экспортной базы

3. Пространственные теории (Теории местоположения)

3.1. Сущность пространственного подхода в контексте развития местного сообщества

3.2. Теория выбора местоположения с точки зрения минимизации издержек

3.3. Выбор местоположения для максимизации спроса

3.4. Общий подход максимизации прибыли

3.5. Бихевиористский (поведенческий) подход к выбору местоположения

4. Институциональные теории

5. Теория точек роста

Все же, экономическое развитие каких регионов должно стимулироваться государством и зачем, иначе говоря, - какими должны быть цели и объекты региональной политики (и есть ли вообще необходимость в государственном регулировании экономического развития регионов), и какими должны быть методы стимулирования экономического развития? Ответы на эти вопросы дают теории региональной политики (или теории государственного регулирования экономического развития).

Список литературы

1. Дорогов Н. Системное управление экономикой региона // Журнал для акционеров. –2001. - №6.

2. Коростелев Ю.В. Бюджет как инструмент социально-экономического развития региона. // Финансы. – 2002. - №7.

3. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов // Вопросы экономики. 2002. - №4.

4. Майн Е. О формировании концепции социально-экономического развития // Экономист. - 2001. - №6.

5. Шаманов В. Тенденции стабилизации и роста экономики региона // Экономист. –2000. - №8.

6. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Лавров Т.Г. Теории местного экономического развития: учеб. Пособие / Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2007. – 89 с.

Требование к стратегии СЭР субъекта РФ.

Освоение материала по данному разделу основано на изучении приказа Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 года № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ».

Тема 5. Потенциал территории. Финансовый потенциал региона.

План

1. Потенциал территории как категориальное понятие

2. Финансовый потенциал региона

Таблица 12.2 Структура некоторых региональных бюджетов в 2014 г.

Наименование доходов	Рязанская область	Новгородская область	Ленинградская область
Сумма, млн. руб.[27]	Доля в объеме доходов бюджета, %	Сумма, млн. руб.[28]	Доля в объеме доходов бюджета, %	Сумма, млн. руб.[29]	Доля в объеме доходов бюджета, %
Налоговые доходы	27 801,97	77,20	18 450,54	80,80	59 229,11	83,00
В том числе:
налоги на прибыль, доходы	17 564,81	63,30	11 122,12	60,30	42 876,15	72,50
налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории российской федерации	4 092,07	14,70	2 942,87	16,00	5 709,76	9,60
налоги на совокупный доход	1 621,89	5,80	797,00	4,30	967,56	1,60
налоги на имущество	4 430,07	15,90	3 528,52	19,10	9 305,48	15,70
налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами	55,62	0,20	27,48	0,10	300,93	0,50
государственная пошлина	36,73	0,10	32,55	0,20	69,23	0,10
Неналоговые доходы	521,28	1,40	445,24	2,00	947,85	1,30
Безвозмездные поступления	7 670,08	21,30	3 927,78	17,20	11 197,31	15,70
Всего доходов	35 993,33	100,00	22 823,56	100,00	71 374,27	100,00

В целом по Российской Федерации структура региональных бюджетов выглядит следующим образом (см. табл. 12.3).

Таблица 12.3 Распределение доходов бюджетов субъектов РФ по

источникам образования[30]

Статья доходов	Сумма	Доля в общем объеме доходов, %
Доходы, млн. руб.	7 182 522,91
В том числе:
Налоговые и неналоговые доходы, млн. руб.	5 906 359,22	82,2
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, млн. руб.	1 276 163,69	17,8
В том числе:
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, млн. руб.	533 690,74	41,8
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии), млн. руб.	398 221,85	31,2
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, млн. руб.	272 289,34	21,3
Иные межбюджетные трансферты, млн. руб.	71 961,76	5,6

В неналоговой составляющей региональных бюджетов значительная роль принадлежит субсидиям, субвенциям и дотациям.

Доля их в региональных бюджетах в целом по России по 2013 году соответствовала 17,8% (табл. 12.3). По ЦФО эта доля составляла в среднем 10,6% и колебалась в зависимости от субъекта РФ от 11,3% в Ярославской области до 47,5% в Тамбовской области (без учета Москвы и Московской области).[31]

Дотации и субвенции, безусловно, являются финансовыми ресурсами региона. Однако на деле их трудно воспринимать как финансовый потенциал территории. Исходя из их определения и целевого предназначения, они не характеризуют какие-либо финансово-экономические возможности субъекта. Иначе дело обстоит с субсидиями. Субсидии можно (и даже следует) рассматривать как дополнительные финансовые ресурсы региона, которые он может привлечь путем участия в федеральных программах.

Подавляющее число государственных и федеральных целевых программ содержат в своей структуре расходов субсидии в адрес региональных бюджетов. Естественно, что такие субсидии могут рассматриваться как потенциальные возможности привлечения на свою территорию денег федерального бюджета. Сами условия предоставления субсидий предполагают определенные действия либо результаты (в зависимости от конкретной программы), достигаемые органами власти субъектов РФ. А, следовательно, это побудительные (стимулирующие) механизмы к определенным целенаправленным действиям. Субсидии, выделяемые региональным бюджетам из федерального бюджета, являются, если так можно сказать, бюджетными возможностями по привлечению на территорию финансовых ресурсов.

Естественно, что вопрос наращивания финансовых возможностей региона является одним из основных в региональной экономике. Однако помимо этого крайне важным является и вопрос эффективного использования имеющегося потенциала. Вопрос эффективного использования финансовых ресурсов в истории современной России особенно актуальным становится с начала 2000-х годов. Именно в этот период Россия переходит от состояния экономического спада к периоду экономического роста. В бюджетах появляются финансовые ресурсы, и естественным образом встает вопрос эффективного их использования.

Именно к периоду начала 2000-х годов относятся первые попытки проведения административной реформы в России, а в середине первого десятилетия 2000-х годов добавляются реформа муниципальная и реформа государственной службы. Одним из элементов этих реформ являлось внедрение формализованных процедур и методик оценки эффективности деятельности как органов исполнительной власти территорий в целом, так и эффективности управления бюджетами региональными и муниципальными. В настоящее время Министерством регионального развития РФ ведется систематический мониторинг данных показателей и процессов, с результатами которого можно ознакомиться на сайте Министерства регионального развития РФ[32].

Реформы данного периода были направлены на повышение эффективности управления на государственном и муниципальном уровнях. Одним из основных путей данного «повышения» является применение механизма бюджетирования, ориентированного на результат, что по существу означает использование программно-целевого метода в сфере государственного управления.

Программно-целевой подход все шире внедряется в практику деятельности региональных правительств. Принимаемые региональные бюджеты все более формируются на основе программно-целевого подхода (см. табл. 12.4).

Таблица 12.4	Бюджеты некоторых субъектов РФ с учетом расходов, формируемых по программному принципу в 2013 году
Субъект Российской Федерации	Расходы бюджета, всего (млн. руб.)	Расходы, формируемые в рамках государственных программ региона, млн. руб.
Ростовская область[33]	Сумма	138 833,15	127 646,11
Доля в объеме расходов, %	100,00	91,90
Тамбовская область[34]	Сумма	32 381,33	29 627,44
Доля в объеме расходов, %	100,00	91,50
Тверская область[35]	Сумма	49 430,14	48 595,12
Доля в объеме расходов, %	100,00	98,30
Смоленская область[36]	Сумма	33 443,51	20 689,59
Доля в объеме расходов, %	100,00	61,90

Понятие «управления по результатам» в государственном управлении впервые появляется в Концеп­ции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. и подразумевает:

· распределение ресурсов между ведомствами на принципах конкуренции в соответствии с достигаемыми ими результатами деятельности;

· привязку поставленных целей деятельности к конкретным исполнителям;

· разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти.

Применявшаяся до подобной постановки вопроса «затратная» модель планирования предполагала, что сам факт существования того или иного государственного (либо муниципального) органа и его подведомственной сети уже гарантировал общественно значимый результат. При определении бюджета обсуждались главным образом ресурсные потребности бюджетных организаций, а не результаты их деятельности. Очевидно, что такой подход приводил к нерациональному с общественной точки зрения использованию ресурсов, вызывал недоверие общества к государству, негативное отношение граждан к чиновникам, стремящимся увеличить бюджеты своих ведомств.

Подобные тенденции находятся в общем русле изменения принципов государственного (муниципального) управления, которые стали наблюдаться с конца XX века и отражать общемировую тенденцию. Базовым положением данных изменений является перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы вгосударственный сектор. С точки зрения менеджмента стали стираться границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций.

Однако, с точки зрения теории оценок эффективности и результативности государственному у