Германская система местного управления

Германская система местного управления

Федеративная Республика Германия

Общие принципы

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, Конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус. Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), - т.е., об одной из трактовок принципа общей компетенции. Однако немецкое право, в рамках старой традиции рассмотрения самоуправления как части государственного управления, указывает, что местные органы власти лишь участвуют, на своем уровне, в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и федерацией. Аналогичные положения содержатся в Конституции земли Гессен: Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

С этой точки зрения, у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.

Местные органы самоуправления

Община

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения. Сейчас такая же реформа назревает в ГДР.

Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным вотумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5%-ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). В литературе ее называют также неправильный магистрат, поскольку она отличается по ряду параметров от классической прусской системы магистрата. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtverordneten-Vorsteher или Stadtpräsident). Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

Район, город-район

Районы (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов (см. ниже). Однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое число районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы (Stadtkreis или kreisfrie Stadt). Это крупные городские центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления.

Районные собрания (Kreistag или Landkreistag) избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнобразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

Система комитета (Kreisausschußverfassung - земли Гессен и Шлезвиг-Гольштейн)

Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган - районный комитет (Kreisrat или Kreisausschuß). Â Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет.

Система ландрата (Landratsverfassung - земли Рейнланд-Пфальц и Саар)

Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

В земле Баден-Вюртемберг та же система используется с некоторыми вариациями. Ландрат, являющийся главой исполнительной власти, избирается районным собранием на 8 лет; он также является председателем районного собрания. При этом Министерство внутренних дел земли участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает Министерству список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступает к голосованию. Заместитель ландрата является государственным чиновником и назначается правительством земли с согласия ландрата. Сам ландрат является чиновником района.

Южногерманская система (Süddeutsche Kreistagsverfassubg Бавария, восточные земли)

Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания.

Система директора (Direktorialverfassung - Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия)

Главой исполнительной власти является директор района (Oberkreisdirektor), избираемый собранием сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли. В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями.

Города-государства

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства (Stadtstaaten). В случае с Бременом территория земли и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.

Распределение компетенций

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Местные финансы

Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и т.д.). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в соответствии с федеральной Конституцией, земли обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющийся государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за розлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами - как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом. В процессе финансового выравнивания во многом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями.

Процедуры выравнивания включают в себя следующие перемещения средств:

- общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях, часть промыслового налога (до 15%)

- общины перечисляют в бюджет района, в состав которого они входят, районный взнос (Kreisumlage), составляющий около трети доходов районных бюджетов; взнос исчисляется как процент от суммы собственных налогов общины, с учетом коэффициентов

- 15% государственного подоходного налога, поступающего в фонд выравнивания, распределяются между общинами

- земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4 трансфертов)

- федерация может предоставить земле целевую субвенцию, предназначенную для местных сообществ; эти средства преобразуются в дотации или субвенции земли, направленные на места

- земля может передать общинам или районам часть поступлений от одного или нескольких налогов земли.

Распределение средств связано с рядом критериев, показывающих фискальный потенциал сообщества, потребность в финансировании деятельности в целом или отдельных сфер и т.д. в сопоставлении со средними данными по земле и по федерации.

Совместное управление

В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной терминологии), нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.

Публично-правовое соглашение (öffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами.

Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Ämter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbände) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связяны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (Regionalverbände), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномчиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях (Landschaftsverbände в Северном Рейне-Вестфалии и Landeswohlfahrtsverbände в Гессене); в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры (Bezirksverbände) управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.

Германская система местного управления