Тема 9. Бюджетная система Российской Федерации и принципы её построения
Одним из основных требований для успешного развития экономики и финансов являются дальнейшие исследования в области теории и практики функционирования бюджетной системы страны. Это обусловлено тем, что в бюджете выражается вся гамма экономических, политических и социальных интересов государства и общества.
Каковы же причины возникновения бюджета? Для ответа на поставленный вопрос обратимся к финансам, составной частью которых является бюджет. Необходимость удовлетворения потребностей субъектов хозяйствования и государства в денежных средствах обеспечивающих их деятельность, служит причиной возникновения финансов. Финансы выражают денежные отношения, которые проявляются в каждом звене финансовой системы. Последняя представляет собой систему форм и методов формирования, распределения и использования фондов денежных средств государства и предприятий.
Ведущим звеном финансовой системы является бюджет, который выражает денежные отношения, возникающие у государства и местных органов самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу образования и использования централизованного денежного фонда, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований. Функционирование бюджета происходит через доходы и расходы. Первые служат финансовой базой деятельности государства и местного самоуправления, вторые – удовлетворению общественных потребностей.
Главным материальным источником доходов бюджета служит ВВП, до 40% которого перераспределяется через бюджетную систему страны. Основным же методом огосударствления и перераспределения создаваемого в обществе ВВП и формирования доходной базы бюджета в условиях становления рыночной экономики выступают налоги. Так, в федеральном бюджете РФ поступление налоговых платежей превышает 90% его доходной части. Таким образом, причинами возникновения бюджета, как и финансов, являются существование государства и развитие товарно-денежных отношений.
Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) определяет бюджеткак форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (статья 8). Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.
Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
Ø первый уровень - федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
Ø второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
Ø третий уровень - местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). / ст. 10 БК/. (см. рис. 2)
| Бюджетная система РФ | |||||||||||||||||||||||||||
| Первый уровень | Второй уровень | Третий уровень | |||||||||||||||||||||||||
| Федеральный бюджет | Бюджеты государствен- ных внебюджетных фондов | Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) | Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов | Местные бюджеты | |||||||||||||||||||||||
| Бюджеты муниципальных районов | Бюджеты городских округов | Бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга | Бюджеты городских поселений | Бюджеты сельских поселений | |||||||||||||||||||||||
Рис.2. Бюджетная система РФ
Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных и административно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящих уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы, не включались в бюджетную систему.
Форма государственного устройства России в процессе становления неоднократно претерпевало изменения. В начале это было монархическое государство, во главе которого стоял царь, позже император. Затем Россия стала унитарным государством с двухуровневой бюджетной системой (государственный и местные бюджеты). В период СССР бюджетная система строилась на трех принципах:
- принцип ленинской национальной политики, который означал, что каждая национальная или союзная республика имела право на свой бюджет;
- принцип демократического централизма, который подразумевал, что нижестоящие бюджеты включаются в вышестоящие бюджеты;
- принцип единства – это означал, что в стране должны проводиться единая бюджетная политика, единый бюджетный контроль и использоваться единые денежные единицы.
Принципиальные изменения в бюджетной системе произошли в 1990-1991 годах, что было связано с распадом СССР, созданием Российского государства, началом перехода к рыночным отношениям и появлением многоукладной экономики, различных форм собственности, усилением самостоятельности регионов. Еще в 1990 году, до распада СССР, были приняты нормативные акты, регулирующие бюджетные и налоговые отношения между различными уровнями управления. Были упразднены государственные бюджеты СССР, союзных и автономных республик, а также бюджеты краев, областей, округов, городов и районов. В результате этих преобразований в РФ образовалось около 30 тысяч самостоятельных бюджетов.
С принятием «Декларации о государственном суверенитете России» в 1991 году начался новый этап в строительстве бюджетной системы РФ. В соответствии с законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года республиканский (федеральный) бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, а также местные бюджеты стали формироваться на самостоятельной основе. Трехуровневая система бюджетного устройства РФ, основанная на обновленных принципах - самостоятельности, единства, реальности, полноты и гласности, получила дальнейшее законодательное оформление в Конституции РФ от 12 декабря 1993 года и в законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года (отменен с 1 января 2000 г.). Завершающим этапом законодательного оформления новой бюджетной системы РФ с четко обозначенным механизмом регулирования бюджетных отношений служит Бюджетный кодекс РФ, который вступил в силу с 1 января 2000 г.
В статье 28 Бюджетного кодекса говорится, что бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:
- единства бюджетной системы РФ;
- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
- самостоятельности бюджетов;
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
- сбалансированности бюджета;
- результативности и эффективности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- прозрачности (открытости);
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств;
- подведомственности расходов бюджетов;
- единства кассы.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица, не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным Кодексом;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным Кодексом.
Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;
средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;
расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;
отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) означает:
обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 Бюджетного Кодекса.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.
Бюджет носит законодательный характер и ежегодно принимается и утверждается в форме федерального закона, законов региональных органов власти и правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Большинство авторов рассматривает бюджет в трех аспектах: бюджет как правовая категория, бюджет в материальном смысле и бюджет как экономическая категория.
Бюджет как правовая категория – основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории, утверждаемый представительными органами государственной или местной власти. В этом качестве бюджет представляет собой роспись доходов и расходов. Для бюджета как правовой категории характерны следующие признаки:
- бюджет является универсальным финансовым планом, так как он, в отличие от других финансовых планов, охватывает практически все сферы социально-экономического развития общества;
- бюджет по отношению к другим финансовым планам является координирующим. Координация осуществляется через взаимосвязь доходов и расходов бюджета с показателями других финансовых планов. Например, предприятие составляет финансовый план на следующий отчетный год, где указывает, сколько тех или иных налогов оно планирует заплатить в бюджет в следующем году. На основе таких данных государство и органы местного самоуправления планируют получение доходов и осуществление расходов в предстоящем бюджетном году;
- бюджет всегда принимается в виде закона или решения.
Бюджет в материальном смысле – это централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций соответствующих органов государственных, либо местных властей. БК РФ рассматривает бюджет с правовой и материальной точки зрения.
Бюджет как экономическая категория – это совокупность общественных отношений, возникающих в сфере финансового обеспечения функционирования государства и местного самоуправления. В этом понимании бюджет представляет собой центральное звено финансовой системы общества.
Бюджету как экономической категории присущи четыре признака, действующие в совокупности:
Ø бюджет – это всегда денежные отношения;
Ø эти отношения вызваны фактом существования государства;
Ø они носят регламентирующий характер;
Ø денежные отношения связаны с перераспределением уже распределенного на уровне хозяйствующих субъектов ВВП.
Возникновение и развитие бюджета связано с образованием государства, а также с формированием товарно-денежных отношений. Государство всегда использовало бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важного элемента проведения экономической и социальной политики. Само слово «бюджет» имеет английское происхождение и означает «чемодан, мешок с деньгами». С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач и т.д.
Вопрос о функциях, выполняемых бюджетом, до сих пор остается дискуссионным. В учебнике «Бюджетная система РФ» под ред. М.В.Романовского мы находим, что бюджет выполняет следующие функции:
Ø образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);
Ø использование денежного фонда (бюджетные расходы);
Ø контрольная.
Первую функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег. При этом бюджетный фонд формируется за счет доходов хозяйствующих субъектов (участников процесса общественного производства – физических и юридических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта: заработной платы рабочих и служащих, доходов лиц, работающих по найму, предпринимательской прибыли (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей), ренты, процентов.
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий (экономической конъюнктуры) каждой страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с динамикой экономических процессов. Так, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением в обществе.
Вторая функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают все отрасли и сферы хозяйства. Потребность в соблюдении макроэкономических пропорций в народном хозяйстве предполагает регулирование объемов бюджетного финансирования его отдельных отраслей, социальной сферы, экономических регионов, различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов.
Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для проведения контроля. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы.
Другая группа экономистов (московская школа) выделяет две основные функции, присущие бюджету: распределительную и контрольную. Они считают, что в реализации этих функций выражается социально-экономическая роль бюджета.
Суть распределительной функции заключаются в том, что через нее реализуется общественное назначение бюджета – обеспечение каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в форме денежных фондов специального целевого назначения. Элементами распределительной функции финансов являются объект распределения и субъект распределения. К объекту распределения относится национальный доход, совокупный общественный продукт, национальное богатство. К субъекту распределения относится государство, предприятия и организации.
Контрольная же функция бюджета заключается в контроле над распределением общественного продукта на фонды и расходование их по целевому назначению. То есть посредством реализации данной функции бюджета общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, насколько экономно и эффективно они ими используются, имеет возможность наблюдать финансовые потоки в государстве с целью своевременного вмешательства – стимулирования либо воспрепятствования экономически и социально значимых явлений и процессов.
Однако большинство экономистов выделяют четыре функции, присущие бюджету: фискальную, распределительную, регулирующую и контрольную. С точки зрения фискальной функции, основное назначение бюджета – это обеспечение государства необходимыми денежными средствами.
Распределительная функция заключается в том, что через бюджетную систему страны происходит перераспределение части ВВП в отраслевом, социальном и территориальном разрезах. Например, на федеральном уровне образованы многочисленные фонды финансовой поддержки регионов.
Регулирующая функция заключается в бюджетной поддержке развития экономики социальной сферы. Государство может осуществлять стимулирование либо дестимулирование развития экономики и социальной сферы через доходы и расходы бюджета.
Основными инструментами бюджетного регулирования экономики являются:
- налоговые поступления в бюджет (ставки, льготы, сроки уплаты налога, налоговые кредиты, субъекты налога, объекты налога);
- государственный заказ, который финансируется за счет бюджетных средств;
- субсидирование процентных ставок;
- квотирование;
- целевые фонды, средства которых используются для погашения кредитов. Например, целевые гарантийные фонды;
- целевое финансирование отдельных отраслей экономики и субъектов хозяйствования;
- предоставление бюджетных кредитов.