Закон об архитектуре и государственная архитектурная политика Российской Федерации

Проведенный в рамках работы по заказу НОПРИЗ анализ правового положения и способов и систем государственного регулирования деятельности архитекторов и проектировщиков в развитых зарубежных странах в сравнении с Российской Федерацией показал, что в большинстве развитых стран Европы и мира в целом нормативно-правовое регулирование в области архитектуры опирается на государственную архитектурную политику как комплекс принципов, целей, форм деятельности, управленческо-правовых инструментов, направленных на сохранение и преумножение общественного блага – качества среды жизнедеятельности граждан России.

Анализ мирового опыта показывает, что государственная архитектурная политика формируется на научно-концептуальном, государственно-доктринальном (стратегическом) и нормативно-правовом уровнях и реализуется через систему публичных государственных и общественно-профессиональных институтов.

Исходя из этого, нормативно-правовое, включая законодательное, регулирование в сфере архитектуры может осуществляться эффективно и системно исключительно на основе выработанной государственной политики в данной сфере деятельности и представляет собой один из способов её реализации.

Именно поэтому внесение изменений в законодательство само по себе в состоянии лишь оформлять (законодательно закреплять) уже выработанные политические решения, но не может заменить (подменить), и уж тем более восполнить их отсутствие.

К сожалению, Российская Федерация унаследовала от СССР своего рода «комплекс отрицательных компетенций» в области выработки и реализации государственной архитектурной политики, особенно проявившийся после печально знаменитого Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 года № 1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве».

Указанный комплекс отрицательных компетенций ставит под угрозу способность России к самостоятельному воспроизводству на своей территории качественной среды обитания и жизнедеятельности граждан страны – ключевого драйвера развития постиндустриальной экономики, и тем самым становится предпосылкой автокаталитических процессов опрокидывания страны на периферию мирового экономического и культурного развития.

Разработка Концепции и её широкое общественно-профессиональное обсуждение направлены на преодоление этого системного сбоя в работе государственного механизма и должны стимулировать запуск национальной компетенции по выработке и реализации государственной архитектурной политики Российской Федерации – сначала в тестовом режиме, а затем и на регулярной основе.

Выработка и реализация государственной архитектурной политики Российской Федерации должна осуществляться:

- на государственно-доктринальном (стратегическом) уровне путем разработки и реализации Стратегии развития архитектуры (регулярно обновляемый документ стратегического планирования, утверждаемый Правительством Российской Федерации);

- на нормативно-правовом, включая законодательный, уровне путем разработки и принятия Закона об архитектуре (возможно, в формате актуализации действующего Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и внесения изменений и дополнений в смежные законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, градостроительную деятельность, независимую оценку квалификаций, саморегулируемые организации).

Стратегия развития архитектуры должна разрабатываться в формате отраслевого документа стратегического планирования Российской Федерации и определять в этом качестве развитие сферы архитектуры и среды жизнедеятельности, являясь в соответствии со статьей 19 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» основой для разработки государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Стратегия должна содержать:

- оценку состояния сферы архитектуры и среды жизнедеятельности граждан Российской Федерации;

- показатели её развития по одному или нескольким вариантам прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

- приоритеты, цели, задачи и показатели государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

В свою очередь, в законе об архитектуре необходимо закрепить:

- правовые основы выработки и реализации государственной архитектурной политики, определить её цели, задачи, формы осуществления и управленческо-правовой инструментарий реализации;

- правовое определение архитектуры как инструмента формирования материального базиса для реализации права граждан страны на достойную жизнь, свободное развитие и благоприятную окружающую среду (статьи 6 и 42 Конституции Российской Федерации);

- систему терминов и определений основных понятий в сфере архитектуры и среды жизнедеятельности граждан Российской Федерации;

- регламентацию правового положения архитектора, порядка и условий приобретения им права на профессиональную деятельность;

- организацию оказания профессиональных услуг в области архитектуры;

- организацию профессионального саморегулирования архитекторов;

- иные вопросы в соответствии с настоящей Концепцией.

В качестве первоочередных направлений государственной архитектурной политики в Российской Федерации на современном этапе представляется целесообразным выделить:

- законодательное закрепление основ выработки и реализации государственной архитектурной политики;

- приведение сложившейся структуры регулирования архитектурной деятельности к общемировой с учетом передовых практик развитых стран мира;

- ликвидацию сложившихся еще в советское время и закрепившихся в постсоветский период дисбалансов и перекосов в законодательной регламентации правового положения архитектора, его роли и места в формировании качественной и эстетически привлекательной среды жизнедеятельности;

- внедрение в систему государственных и муниципальных закупок в строительной сфере модели публичного клиента (заказчика), делегирующего свои полномочия по реализации проектов в строительной сфере профессиональным консультантам;

- переход к «умному регулированию» всего процесса разработки и реализации инвестиционно-строительных проектов, направленному на гибкую регламентацию их стадийности, увеличение количества стадий как «контрольных точек» для проверки соответствия достигнутого результата установленным задачам и показателям;

- установление стадий архитектурного программирования, эскизного, концептуального и детального проектирования, постфактумной оценки для зданий, эскизного проекта для объектов благоустройства;

- переход от унификации спроса на профессиональные услуги в области архитектуры к развитию профессиональной архитектурной специализации через программы стимулирования спроса на широкий спектр профессиональных услуг, обеспечивающих качество городской среды;

- разработку и законодательное закрепление новых управленческо-правовых инструментов, обеспечивающих повышение качества среды среды жизнедеятельности (обязательный регулярный архитектурный аудит городских пространств (территорий), архитектурно-правовое зонирование, введение обязанностей собственников зданий по выполнению мероприятий по обеспечению их надлежащего архитектурного облика и эксплуатационного состояния, специальные правовые режимы для организации благоустройства территориальных зон городских деловых центров и пр.);

- переосмысление функций и правовых механизмов девелопмента и редевелопмента городских территорий, закрепление его правовых характеристик как уполномоченного агента городского развития;

- законодательное урегулирование оснований, порядка проведения, финансирования и правовых последствий архитектурных конкурсов, введение обязательности их проведения для определенных, поэтапно расширяемых категорий объектов, критических для состояния среды жизнеятельности;

- переосмысление статуса и функций главных архитекторов городов, переход к четкой системе ключевых показателей эффективности для главного архитектора как «архитектурного директора города», наделение его исключительными полномочиями в рамках общефедерального функционала и общенациональной ротации.

Функции архитектора в системе производства публичных благ: основные требования к законодательному закреплению

Представленная в настоящей Концепции система регулирования профессии архитектора потребует повышения регулятивной нагрузки на отрасль и принятия дополнительных решений со стороны государства.

Чем же могут быть обоснованы дополнительная нагрузка на регулятивные механизмы и повышение сложности профессионального регулирования архитектора?

Ответ на этот вопрос содержится, в частности, в Статье 1 Закона Франции «Об архитектуре» № 77-2 от 3 января 1977 г.: «Архитектура является выражением культуры. Архитектурный дизайн, качество зданий, гармоничное включение их в окружение, уважение природных и городских ландшафтов для государственного и частного наследия являются предметом общественного интереса».

Приведенная формулировка представляет собой смысловое ядро государственной архитектурной политики стран Европы, она впоследствии стала исходной для ключевых директив и резолюций ЕС, связанных с повышением архитектурного качества городской среды.

Как представляется, в современных условиях России общественная значимость качества архитектуры и шире – порождаемого ей качества среды жизнедеятельности человека существенно повысилась и реализуемый посредством архитектурной деятельности общественный интерес нуждается в законодательном закреплении.

Тем самым повышается обоснованность современной законодательной регламентации профессии архитектора, повышается «рентабельность» её регулирования.

Повышение ценности архитектурного продукта для общества объективно обуславливает расширение формата участия архитектора в создании среды жизнедеятельности граждан, актуализацию архитектурной компоненты в территориальном планировании и градостроительном проектировании, выделение и детализацию предпроектных и проектных стадий создания объекта, внедрение новых управленческо-правовых механизмов повышения архитектурного качества уже сложившейся среды.

Также требует законодательного закрепления функция архитектора по разработке архитектурных аспектов жилищной политики Российской Федерации, включая современные архитектурные требования к проектам жилых домов, планировкам квартир и общественных пространств в них, что приобретает особую актуальность в связи с одобрением Президентом Российской Федерации В.В.Путиным программы обновления жилого фонда столицы и разработкой соответствующих законодательных актов.

Принимая во внимание критическую ситуацию с обеспечением архитектурного качества зданий и среды жизнедеятельности в России и неочевидные итоги выполнения задачи поэтапного создания системы единого технического заказчика, поставленной в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г., необходимо провести компетенционный реинжиниринг системы государственных и муниципальных закупок в строительной сфере на основе внедрения модели публичного клиента (заказчика), делегирующего свои полномочия по реализации проектов в строительной сфере профессиональному консультанту.

Установление презумпции следования общественным интересам при осуществлении государственных и муниципальных закупок в строительной сфере позволит устранить недостатки ведомственного подхода при определении общественно значимых целей закупки и обеспечить их максимальное соответствие потребностям гражданского общества и государства.

Необходимо введение дополнительных предпроектных и проектных стадий осуществления инвестиционно-строительного проекта для архитектурных объектов, таких как разработка архитектурной программы создания объекта, эскизного проекта, проекта и рабочего проектирования.

Другой значимой мерой повышения архитектурного качества может стать введение обязательности создания в городских округах и поселениях консультативных Советов по архитектуре, городскому планированию и экологии, обязанностью которых стало бы консультативное содействие в выработке и реализации политики повышения качества городской среды, финансируемых за счет средств бюджетной системы и вырабатывающих обязательные для рассмотрения органами власти и заказчиками рекомендации.

Введение регулярного обязательного архитектурного аудита уже застроенных территорий, регулярно проводимого в городах, сможет способствовать вовлечению местного архитектурного сообщества в процессы реновации и ревитализации среды жизнеятельности.

Закрепление обязательности проведения архитектурных конкурсов на разработку архитектурной концепции (эскизного проекта) значимых проектов в сфере архитектуры, градостроительства и благоустройства, с последующим заключением контракта с победителем конкурса, обеспечило бы механизм выработки наилучших творческих решений.

Приобретение и защита титула (статуса) архитектора: основные требования к законодательному закреплению

При разработке норм, определяющих правовое положение архитектора, следует исходить из того, что вопросы защиты профессии архитектора, его профессионального титула (статуса), требования к профессиональному образованию, опыту работы, квалификационному экзамену, обязательное страхование профессиональной ответственности, непрерывное профессиональное развитие и дисциплинарная ответственность через членство в профессиональной организации – все это в совокупности представляет собой «золотой стандарт» практики регулирования профессионального статуса архитектора в развитых странах мира.

Регулирование правового положения архитектора в Российской Федерации должно определять следующие общие условия приобретения (получения) титула (статуса) архитектора, или иными словами, права на профессиональную деятельность в области архитектуры:

- наличие высшего архитектурного профессионального образования, полученного по имеющей государственную и профессионально-общественную аккредитации образовательной программе;

- наличие стажа работы по архитектурной специальности;

- прохождение профессиональной стажировки (интернатуры);

- прохождение квалификационного экзамена.

К специальным условиям приобретения статуса (титула) архитектора следует отнести наличие иного, чем архитектурное, высшего профессионального образования, полученного соответственно в российских и зарубежных вузах, а также наличие высшего архитектурного профессионального образования, полученного в зарубежных учебных заведениях, для чего необходимо установить правила признания их эквивалентности.

Кроме того, необходимо определиться с самой возможностью получения в России титула (статуса) архитектора для иностранных архитекторов, и в случае положительного решения установить условия и порядок его получения.

Как правило, в зарубежной практике вопросы признания профессиональных квалификаций решаются на взаимной основе, как в ЕС в соответствии с Директивой Совета ЕС 85/384/EEC от 10 июня 1985 г. «О взаимном признании дипломов, сертификатов и других свидетельств формальной квалификации в архитектуре, включая меры по содействию эффективному осуществлению права осуществления и свободы предоставления услуг» (заменена Директивой Европейского парламента и Совета 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г.) либо в США в соответствии с соглашениями о взаимном признании квалификаций в области архитектуры, заключенными Национальным советом управлений по регистрации архитекторов с соответствующими органами Канады, Мексики, Новой Зеландии и др.

Поскольку в России в настоящее время условия и порядок приобретения (получения) титула (статуса) архитектора законодательно не урегулированы, то возможность заключения соглашений о взаимном признании профессиональных квалификаций в области архитектуры на практике отсутствует, что представляет собой элемент дискриминации российских архитекторов.

Кроме того, регулирование правового положения архитектора в Российской Федерации должно также определять следующие общие условия осуществления деятельности архитектора:

- членство в профессиональном объединении архитекторов, имеющем полномочия по проведению дисциплинарных производств в отношении своих членов и привлечению их к дисциплинарной ответственности;

- наличие полиса страхования профессиональной ответственности архитектора;

- выполнение программы профессионального развития.

Комплексом юридических фактов, с которыми связывается приобретение титула (статуса) архитектора, следует считать:

- успешную сдачу квалификационного экзамена;

- решение о членстве в профессиональном объединении архитекторов;

- внесение соответствующей записи в национальный реестр архитекторов.

Принятая в мировой практике защита титула (статуса) архитектора означает, что законно именоваться архитектором и осуществлять профессиональную деятельность в области архитектуры может только лицо, наделенное им в установленном порядке. Соответственно, иные лица не имеют права осуществлять профессиональную деятельность в области архитектуры, такая деятельность считается незаконной и не может иметь положительных правовых последствий.

Институт защиты титула (статуса) архитектора также может включать в себя нормы, предусматривающие особую правовую ответственность за осуществление деятельности в области архитектуры без приобретения титула (статуса) архитектора, в том числе административную либо уголовную.

Введение института защиты титула (статуса) архитектора делает излишним употребление наряду со словом «архитектор» прилагательных, призванных дополнительно подчеркнуть правомерность владения архитектора своим титулом (статусом), таких как «аттестованный», «профессиональный», «квалифицированный» и т.п.

Соответствующие положения об установлении административной либо уголовной ответственности за осуществление деятельности в области архитектуры при отсутствии надлежащих на то правовых оснований могут быть внесены в проект закона по результатам общественно-профессионального обсуждения Концепции, но изначально криминализация незаконной деятельности в области архитектуры не рассматривается в качестве необходимой меры для защиты титула (статуса) архитектора.