Понятие и сущность государственного регулирования предпринимательской деятельности

Адам Смит, шотландский экономист и философ (1723–1790 гг.), основоположник современной экономики, считал, что главными движущими силами экономики являются свободная торговля и свободная конкуренция, государство же не должно вмешиваться в экономические процессы. Исследуя работу свободного рынка, А. Смит говорит о «невидимой руке рынка», находя тем самым объяснение для разумного эгоизма как эффективного рычага в распределении ресурсов. По его мнению, производитель преследует собственную выгоду, стремится к достижению своих частных интересов, но путь к этому лежит через удовлетворение чьей-либо потребности. Тем самым, стремясь увеличить свое благосостояние, производитель увеличивает благосостояние общества в целом. Совокупность производителей, как будто движимая «невидимой рукой», ради удовлетворения частного интереса в то же время неосознанно реализует интересы всего общества. Со временем «невидимая рука» изначально стихийного рынка должна превратить его в общественно полезный механизм[28].

Идея о стихийном рыночном регулировании экономики была подвергнута критике. Например, Джордж Сорос полагает, что если рыночным силам предоставить полную власть даже в чисто экономических и финансовых вопросах, то это может привести, в конечном счете, к падению мировой системы капитализма. В связи с этим государство не может быть отстранено от своей функции – регулирования рыночных отношений. Регулирующее воздействие государства должно быть направлено на устранение как провалов рынка, когда рынок становится неспособным эффективно распределить имеющиеся ресурсы, так и провалов государства, не способного в силу различных причин решить ту или иную проблему.

При этом государственное регулирование допустимо постольку, поскольку это необходимо:

во-первых, для обеспечения общественных интересов (теория общественного интереса);

во-вторых, для поддержки определенных отраслей экономики и стабилизации конкуренции между группами давления (чикагская теория регулирования);

в-третьих, для повышения степени эффективности распределения ресурсов в сферах производства и потребления и оптимизации получения органами публичной власти политической ренты – доли доходов избирателей (теория общественного выбора).

За пределами государственного вмешательства и может осуществляться саморегулирование[29].

С развитием и усложнением общественно-экономических отношений стало ясно, что рыночные силы не могут выполнять роль самодостаточного регулирующего механизма.

Без воздействия на экономику не обходится ни одно из развитых государств. Различаются лишь пределы и формы государственного вмешательства в экономику. После разрушения Советского Союза в России получили большое распространение идеи неолиберализма о недопустимости государственного вмешательства в экономику, о трактовке государства лишь в качестве «ночного сторожа». На этой основе была введена политика «шоковой терапии», представляющая собой попытку установления саморегулирования экономики без какого-либо государственного вмешательства. Однако эта политика полностью провалилась, были разрушены целые отрасли промышленности, сохранились лишь сырьевые отрасли (нефть, газ, металлургия), возникло огромное социальное неравенство, экономика оказалась в кризисном состоянии[30].

В настоящее время в России необходимость государственного регулирования экономики признается практически всеми экономистами и политиками. Опыт «шоковой терапии», приведший к разрушительным для экономики России последствиям, свидетельствует о том, что без государственного регулирования рынок не сможет самоорганизоваться. Он нуждается в регулировании, в установлении единообразных правил поведения, без чего наступает хаос в экономической сфере.

Таким образом, государство должно быть регулятором экономической деятельности, а рынок – регулируемым рынком. Экономику такого государства принято называть смешанной экономикой. Чистая рыночная экономика (без какого-либо управления со стороны государства), т.е. так называемая модель либертарианская модель в природе не существует[31].

Экономическая реформа в России свидетельствует о том, что государственное вмешательство в сферу предпринимательства может быть оправдано в тех случаях, если проблемы существенны и не могут быть преодолены рынком самостоятельно.

Целью государственного регулирования экономики является обеспечение реализации и защита публичных интересов, таких как оборона и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, защита социально уязвимых слоев населения, охрана окружающей среды.

Правовыми предпосылками государственного регулирования экономики являются в первую очередь нормы Конституции РФ: о социальном государстве (ст. 70); о гарантиях единого экономического пространства, поддержке конкуренции, защите различных форм собственности (ст. 8); о запрете монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 34) и др. При этом согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении России находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития России; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики и т.д.

В российском законодательстве отсутствует единое легальное определение понятия «государственное регулирование предпринимательской деятельности». В то же время оно приводится в ряде правовых актов, посвященных отдельным сферам экономки. В данных актах в него вкладываются совершенно разные смыслы[32].

В условиях отсутствия единого понятия государственного регулирования предпринимательской деятельности в науке предложены самые разные варианты этого понятия. Так, например, Д.В. Погорелов под государственным регулированием предпринимательской деятельности понимает совокупность основанных на действующем законодательстве форм направлений государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, задачей которого является реализация поставленных экономических целей для достижения положительных показателей экономико-социального развития[33].

Более предпочтительным, на наш взгляд, представляется следующее определение: Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой воздействие государства на нее путем принятия нормативно-правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации контроля за соблюдением требований законодательства к предпринимателям и применения мер стимулирования и ответственности к нарушителям этих требований[34]. С данным определением пересекается другое, созвучное ему, но усекающее понятие государственного регулирования предпринимательской деятельности: «государственное регулирование предпринимательской деятельности следует расценивать в качестве нормотворчества, направленного на формирование правового режима ограничений свободной частноправовой инициативы в сфере профессиональной предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов»[35].

В юридической литературе в последнее время стали обращать внимание на соотношение категорий «государственное регулирование» и «государственное управление», при этом были высказаны различные суждения по этому вопросу. Так, например, Е.П. Губин полагает, что «государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов регулирования, в то время как государственное регулирование позволяет использовать более широкий спектр средств и инструментов, в том числе и методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений, и с этой точки зрения понятие государственного регулирования гораздо шире, чем понятие государственного управления»[36].

Противоположную точку зрения занимают «административисты», считая, что понятие государственного управления является более широким, поскольку государственное регулирование – это одна из функций государственного управления[37].

Отдельные авторы отождествляют данные категории[38]; другие – относят их к разным стадиям механизма социального воздействия: регулирование – стадии нормотворчества, управление – стадии реализации прав (властных полномочий)[39].

На наш взгляд, более убедительной по данному вопросу является позиция Е.П. Губина.

В зависимости от способа воздействия на поведение хозяйствующих субъектов в литературе различают следующие способы регулирования: прямое, косвенное, квазирегулирование, саморегулирование, совместное регулирование.

– Прямое регулирование осуществляется путем установления к предпринимателям обязательных требований. Такие требования содержатся в нормативных правовых актах и в виде предписаний, адресованных конкретным субъектам.

– Косвенное регулирование заключается в том, что государственное воздействие осуществляется через интересы хозяйствующих субъектов. Соответствующего поведения от предпринимателей государство добивается не прямым властным воздействием под страхом применения санкций, а экономическими методами, стимулами. К ним, например, относятся формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, налоговые льготы, кредиты, субсидии, субвенции и т.д.

– Квазирегулирование предполагает оказание государством влияния на предпринимательский сектор с тем, чтобы он самостоятельно разрешал проблемы. Государственное регулирование здесь имеет опосредованный и не столь регламентированный характер, в силу чего государственное вмешательство приобретает небольшие размеры.

– Саморегулирование представляет собой способ решения проблем рыночными механизмами при минимальном государственном вмешательстве. В данном случае необходимо, чтобы рынок имел возможность самостоятельно решать возникающие проблемы, которые не должны быть значительными и влекущими необоснованные риски для общества.

– Совместное регулирование предполагает совместное участие в регулировании самого государства в лице его органов и различных участников рынка. Контроль за действиями хозяйствующих субъектов осуществляется и государством и участниками рынка. Здесь должно учитываться мнение не только бизнес-сообщества, но и потребителей, контрагентов, которые в рамках прямого государственного регулирования или саморегулирования могут быть не услышаны.

Право на осуществление предпринимательской деятельности реализуется в общедозволительном режиме на основе принципа – «все, что прямо законом не запрещено, – разрешено». Следует заметить, что в настоящее время говорить о данном принципе следует взвешенно, поскольку все большие сегменты экономики подвергаются государственному регулированию.

Способы регулирования предполагают наличие различного рода регуляторов, к которым относятся запреты и ограничения предпринимательской деятельности, а такжельготы.

Запреты и ограничения в первую очередь закреплены в Конституции РФ. От баланса запретов, ограничений и дозволений в сфере предпринимательства зависит развитие рынка в России, его инвестиционная привлекательность.

Юридические запреты выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Конституции РФ не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию или недобросовестную конкуренцию. Запреты могут быть абсолютными: предпринимательская деятельность невозможна, поскольку запрещена законом (например, при недобросовестной конкуренции) и относительными (например, запрет заниматься предпринимательской деятельностью при отсутствии лицензии, членства в саморегулируемых организациях и др.).

В силу ограничений субъект лишается определенного субъективного права. Согласно ст. 55 Конституции РФ права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Опыт стран с рыночной экономикой показывает возможность использования разнообразных механизмов в процессе регулирования:

1) регулирование путем разработки общих правил, специально представленных в виде норм, действующих на уровне законов;

2) разработка правил регулирующими органами, например, путем разработки стандартов;

3) процедура выдачи предварительных разрешений (например, выдача лицензий, разрешение антимонопольной службы на концентрацию капитала;

4) планы и программы;

5) пошлины и налоговое стимулирование.

А.Г. Быков указывал, что стержнем предпринимательского права является научно-правовая категория «механизм предпринимательской деятельности», под которой следует понимать совокупность мер, способов, форм, средств, инструментов организации и непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, включая создание необходимых материальных, финансовых и иных предпосылок и условий для занятия предпринимательской деятельностью, формирования субъектов предпринимательства, определение их статуса, саму организацию предпринимательской деятельности по производству товара и его реализации на рынке, выполнению работ, оказанию услуг и т.п., применение различных мер государственного регулирования предпринимательской деятельности, ее координации, учета, контроля и надзора, мер поощрения и санкций за ее ненадлежащее осуществление[40].