В. Трудовые (профсоюзные) лобби
Профсоюз, возможно, является наиболее важным типом организации влиятельных групп и, соответственно, заслуженно занимает первое место в любой дискуссии по поводу большой лоббистской организации. Хотя противники профсоюзов явно преувеличивают, заявляя, что кандидаты от демократических партий в промышленных штатах - это всего лишь марионетки в руках лидеров профсоюзов, вполне понятно, что демократы в таких районах дружески расположены к профсоюзам, а республиканцы обычно трактуют профсоюзы как основной источник "вражеской силы". Членство в АФТ/КПП в несколько раз выше, чем в любой другой лоббистской организации. Более того, профессиональные союзы разработали впечатляющую организационную схему, адекватную такому большому количеству их участников: в США существует около 60-70 тысяч местных профсоюзных комитетов[220]. Лидеры профсоюзов заявляли, что могут повлиять на 25 миллионов голосующих[221]. Их чисто политические расходы измеряются в миллионах долларов[222]. На выборах в 1958 г. некоторые кандидаты прошли в конгресс за счет большого числа голосов рабочих, полученных в индустриальных штатах, обещанием бороться за "право на труд", содержащееся в их предвыборных программах. Демократическая партии штата Мичиган вышла из кризиса благодаря росту профсоюзной организации штата[223]. Около 200 деятелей профсоюза стали делегатами или альтернатииными делегатами на Демократический национальный конвент 1952 г.[224] Позднее Самнер Слихтер утверждал, что "американская экономика - это лейбористская экономика или, по крайней мере, быстро становится таковой." Этим он хотел сказать, что "рабочая сила - наиболее влиятельная группа в обществе, а экономика работает в интересах этой группы в большей степени, чем в интересах любой другой"[225]. Возможно профессор Слихтер и ошибался,, но только потому, что появились деловые, профессиональные и сельскохозяйственные организации для противостояния тому, что они называли "избыточные требования труда".
Вряд ли можно подвергать сомнению тот факт, что профсоюзы - это значительная политическая сила; точно так же вряд ли нужно ставить под вопрос утверждение, что политическая власть является побочным продуктом чисто промышленной деятельности, которую профсоюзы считают своей основной функцией. Как отмечалось в третьей главе, профсоюзы начали процветать и приобретать стабильность и власть только тогда, когда они начали сосредотачивать свое внимание на процессе заключения трудовых договоров с работодателями и отошли от политической ориентации ранних американских профсоюзов, когда они стали иметь дело с работодателями, которые были единственной силой, способной заставить рабочих вступить в профсоюз. Более того, трудно представить, каким образом профсоюзы смогли бы добиться и сохранить закрытые предприятия в такой демократической стране как США, если бы они являлись чисто политическими организациями. Профсоюзы стали играть важную роль в политической борьбе лишь через некоторое время после того, как они перестали считать политическую власть своей основной целью. Отнюдь не столь существенное, как думают, воздействие оказал Акт Вагнера, который облегчил процесс организации союза с принудительным членством и привел к наибольшему за всю историю членству в профсоюзах, хотя он и был введен в действие до того как профсоюзы начали играть важную роль в политической жизни страны. Опыт Великобритании также показывает, что демократическое общество часто с готовностью принимает принудительный характер членства в организациях, вовлеченных в заключение трудовых договоров, но не желает мириться с автоматическим (в любой степени) членством в политической организации. Хотя, что было разъяснено в третьей главе, в Британии долгое время считалось естественным, что член профсоюза не может работать вместе с рабочими, не являющимися его членами, и шла жесточайшая полемика по поводу того, должны или нет члены профсоюза автоматически становиться членом Лейбористской партии. (Между прочим членство большинства рабочих в этой партии являются "побочным продуктом" деятельности профсоюзов; все рабочие, за исключением небольшого меньшинства, входят в лейбористскую партию через профсоюзы)[226]. Если справедливо утверждение, что демократическая нация не согласится с принудительным членством в чисто политической организации, а принуждение является существенным фактором для поддержания стабильного рабочего движения любого масштаба, тог да политическую власть союзов можно считать побочным продуктом их неполитической деятельности.
С. Профессиональные лобби
Многие из критиков принудительного характера "юнионизированного труда" сами принадлежат к профессиональным организациям, существование которых зависят от принуждения в не меньшей степени, чем существование профсоюзов. Многие организации, представляющие такие престижные и процветающие профессии, как юриспруденция и медицина, дотянулись до запретного плода, называемого "принудительное членство". На самом деле, наблюдается всеобъемлющая тенденция к принуждению в профессиональных организациях вообще. Франсэс Деланси писал, что "наблюдается тенденция к формированию профессиональных гильдий"[227]. Эту же тенденцию заметили многие другие ученые, в том числе В.О. Кей: "Характеристикой политики профессиональных ассоциаций может быть предпринимаемая ими попытка создания системы гильдий, если и не в их традиционной форме, то, по крайней мере, по существу"[228]. А.С. Грант утверждал, что "гильдии вернулись, а их цели те же, что и в Средние Века"[229]. Гильдия как форма организации часто фактически используется не только традиционными и давно изученными профессиями, но и предпринимателями, парикмахерами, косметологами, водопроводчиками, оптиками и другими группами, заинтересованными в поддержании своего профессионального статуса[230]. Создание "гильдевой" формы организации вполне очевидно для теории побочного продукта больших влиятельных групп, так как принудительное членство всегда было "первым правилом" системы
гильдий[231].
Саморегулирующаяся гильдия с принудительным членством достигла своего наивысшего развития в виде множества государственных ассоциаций адвокатов. Большинство государственных законодательных органов вынуждены были требовать, чтобы по закону каждый практикующий адвокат являлся членом государственной ассоциации адвокатов[232]. Такие ассоциации адвокатов являются закрытыми организациями, насаждаемыми правительством и поэтому ставшими предметом зависти любого профсоюза.
Современные профессиональные ассоциации или гильдии напоминают "миниатюрные правительства"[233]. Они "обладают всеми видами власти, обычно присущими правительству"[234]. Правительства государств часто предоставляют профессиональным союзам власть для их самоуправления (и, в некоторой степени, для управления их клиентурой) и дисциплинирования любых представителей этой профессии, не поддерживающих "этические" стандарты, которые надлежит поддерживать. Or сюда следует, что, даже когда членство в ассоциации не является законодательным требованием, у индивида сохраняется стимул поддерживать членство в профессиональной ассоциации.
Выгоды сохранения членства и хороших отношений с профессиональными ассоциациями могут быть проиллюстрированы, например, тем фактом, что посчитали нецелесообразным обнародовать имя врача, который написал в комитет конгресса, что "центральная организация АМА (Американская медицинская ассоциация) в Чикаго не имеет представления о том, что хочет средний доктор от своих пациентов"[235]. Оливер Гарсо, автор классической работы об Американской медицинской ассоциации, утверждал, что "непокорный" врач находящийся в "сложных отношениях" с организованной медициной, может столкнуться с "настоящей экономической угрозой"[236]. Когда в 1945 г. АМА блокировала программу Денверского городского совета для Денверского Госпиталя, член Денверского совета, согласно журналу Time, был вынужден заявить: "Никто не может прикоснуться к Американской медицинской ассоциации"[237] .
Роль принуждения в АМА, даже в его самых мягких формах, возможно менее важна как источник членства, чем неколлективные блага, которые организация обеспечивает для своих членов. По словам Гарсо, существует "одна формальная услуга, предоставляемая обществом, без которой врач редко может обойтись, защита от преступной небрежности врача при лечении больного стала первейшим требованием к частной практике"[238]. Один врач, основав кооперативный госпиталь и потеряв членство в медицинском обществе, обнаружил, что он не только лишился шанса быть оправданным благодаря свидетельству его коллег при неблагоприятном исходе лечения, но и потерял свою страховку[239]. Множество технических публикаций Американской медицинской ассоциации, также как и публикации государственных и местных медицинских обществ, побуждают врача присоединиться к организованной медицине. АМА публикует не только свой журнал, но и множество других периодических изданий в области различных медицинских специальностей. С XIX века журнал АМА привлекал внимание докторов[240]. Важность этого факта может быть показана на примере исследования, проведенного в штате Мичиган, которое показало, что 89% врачей получали журнал АМА, 70% читали журналы государственных медицинских обществ и лишь менее 30% читали другую литературу но медицине[241]. Более того, журнал АМА был "основным источником денежных доходов организации"[242]. По утверждению Гарсо, значительную часть дохода ассоциация получает благодаря рекламной компании лекарств - и реклама помогает компаниям-производителям получать разрешение АМА на производство этих лекарств[243]. Конференции АМА и составляющих ее организаций также предоставляют необходимую врачам техническую информацию и, таким образом, создавая для своих членов "прямую прибыль в виде образования"[244] за их инвестиции в виде членского взноса в общество.
В двух словах, обеспечивая поддержку в случае врачебной ошибки, публикуя медицинские журналы, проводя научно-практические конференции, АМА нредлогаег своим членам (и в том числе потенциальным) определенные избирательные неколлсктивныс выгоды. Эти выгоды, в отличие от политических достижений организации, могут не достаться медикам, не являющимся членами АМА, что обеспечивает стимул для вступления в организацию.
АМА привлекает своих членов за счет принуждения и частично благодаря неколлективным выгодам. АМА не смогла бы воспользоваться ни силой принуждения, ни продажей неколлехтинных выгод, если бы она была только лоббирующей организацией. Следовательно, впечатляющая власть АМА и местных групп, которые ее составляют, - это побочный продукт неполитической деятельности этой организации.
Интересно было бы ответить на вопрос, почему организация профессоров колледжа не могла бы получить подобных преимуществ? Возможно, наиболее важный фактор - представители академических профессии создают общества, которые не зависят от политических ассоциаций10. Если бы Американская ассоциация преподавателей университетов могла бы узурпировать функции научного сообщества, то она опередила бы АМА. Если бы подписка на научные журналы и присутствия на конференциях научного общества были бы ограничены членами ААПУ, преподаватели смогли бы организовать действительно сильный союз, как, например, это сделали медики. Если ААПУ публиковала бы столько технических журналов, сколько их публикует АМА, тогда почти каждый сотрудник факультета захотел бы присоединиться к ней; и членство в ААПУ значительно возросло бы по сравнению с настоящим Моментом31, и как, возможно, возросли бы членские взносы и активность участников этой организации.
D. Теория "особого интереса" и деловое лобби
Деловое сообщество является той частью общества, которая обладает наибольшим числом лобби, работающих в его интересах. Индекс лоббирования32, индекс организаций и индивидов, заполнивших отчеты по Акту о лоббировании 1946 и 1949 гг., показывает, что, не учитывая индейские племена, 825 из 1247 лоббистских организаций представляли бизнес33. Если мы посмотрим на оглавление Энциклопедии ассоциации то увидим, что "Торговые, деловые и коммерческие организации" вместе с "Торговой палатой" занимают в 10 раз больше страниц, чем, например "Общественные благотворительные организации"34. Большинство работ, посвященных этому вопросу единогласны в этом. "Деловой характер системы давления", согласно Шаттшнейдеру, "доказывается почти любым доступным списком"35. Такая высокая степень организованности бизнесменов особенно интересна потому, что большинство других групп очень плохо организованы: только единицы - представители нации негров - являются членами Национальной ассоциации помощи цветным; только 1/1600 от 1% потребителей присоединились к Лиге потребителей; "только 6% американцев-водителей" стали членами Американской автомобильной ассоциации, И только "15% ветеранов" входят в Американский легион36. Некоторые исследователи считают, что "среди
31 На январь 1965 года ААПУ насчитывала 66645 членов. AAUP Bulletin, XLV1U (September 1962), 274.
32 U. S. Congress, House, Select Committee on Lobbying Activeities, Lobby Index, 1946-49, Report No. 3197, 81st Con.^n 2d Sess., 1950, H.R. 298.
33 Schattschneider, Semi-Sovereign People (note 1, above), p. 30.
34 Encyclopedia of Associations, 3rd ed. (Detroit: Gale Research Co.), I, 3. См. также U.S. Department of Commerce, Directory of Trade Associations (Washington, 1956), p. iii; в добавление см. W. J. Donald, Trade Associations (New York: McGraw-Hill, 1933); Benjiimin S. Kirsh, Trade Associations in Law and Business (New York; Central Book Co., 1938); Clarence I. Bonnett, Employers' Associations in the United States (New York: Macmillan, 1922) и History of Employers' Associations in the United States (New York: Vantage Press, 1956); и Trade Association Division, Chamber of Commerce of the United States, "Association Activities" (Washington, 1955), mimeo.
35 Schattschneider, Semi-Sovereign People, p. 31.
36 Ibid, pp. 35-36.
множества организованных групп, имеющих оффисы в столице, трудно найти такую, чьи интересы были бы представлены более полно, чем интересы американских промышленников"[245]. Берне и Пелтасон утверждают, что "союзы бизнесменов являются наиболее разнообразными и многочисленными"[246]. В.О.Кей полагает, что "почти каждое направление промышленной и коммерческой деятельности имеет свою ассоциацию"[247]. Кей подчеркивает и особую власть, которой обладают ассоциации бизнесменов в Америке: "Власть, завоеванная деловыми кругами в американской политической жизни, может озадачить человека с демократическими взглядами: сравнительно небольшое меньшинство обладает громадной властьюх"[248].
Число и влияние лоббирующих организаций, представляющих американский бизнес, действительно удивляет, поскольку американская демократия зиждется на правиле большинства. До сих нор не было предложено адекватное объяснение этой огромной власти, которой обладают различные части делового сообщества, несмотря на их малочисленность. Можно обнаружить много довольно неопределенных, даже мистических обобщений по поводу власти бизнеса и имущественных интересов, однако они обычно не объясняют, почему именно эти группы обладают подобным влиянием в демократическом обществе, всего лишь утверждая, что подобные группы всегда обладают таким влиянием, как будто это само собой разумеющийся факт. "В отсутствии вооруженных сил, - говорит Чарльз А.Биард, перефразируя Дэниэля Уэбстера, - политическая власть естественным образом переходит в руки крупных политических собственников"[249]. Но почему? Почему такой порядок является "естественным" в демократическом обществе, основанном на правиле большинства? Такого рода заявления могут указать нам на идеологию автора, но никак не на причину явления.
Высокий уровень организованности интересов бизнеса, а также власть деловых кругов могут в значительной степени являться следствием разделенности делового сообщества на ряд "отраслей" (обычно олигонолистических), каждая из которых состоит только из небольшого числа фирм. Обычно число фирм в каждой отрасли может составить "привилегированную" группу и редко оказывается больше "средней" группы, поэтому такие отрасли оказываются достаточно малы, чтобы добровольно организоваться и обеспечить себя активным лобби, обладающим политической властью, которая "естественным образом" переходит в руки тех, кто контролирует деловую активность и имущество страны. Тогда как почти все профессиональные группы состоят из тысяч рабочих и почти все подразделения сельского хозяйства включают тысячи людей, интересы бизнеса представлены в виде групп или отраслей олигополистического размера. Следовательно, трудовые, профессиональные и сельскохозяйственные интересы страны представлены большими латентными группами, которые могут организоваться и эффектно действовать только, когда их латентная власть кристаллизована организацией, которая будет обладать политической властью лишь как побочным продуктом другой деятельности; а интересы бизнеса, наоборот, могут добровольно и прямо организовываться и действовать в общих для них целях без подобной помощи. Рабочие,потребители, работники умственного труда, фермеры и т.д. могут организовываться только при особых обстоятельствах, тогда как интересы бизнеса организовываются, практически, как правило[250].
Политические преимущества небольших групп, состоящих из больших единиц, имеют отношение к вопросу "особых интересов." Как говорилось в 5-ой главе, можно найти некоторое объяснение тому, что "особые интересы" небольших групп побеждают интересы "всех людей". Иногда контраст между "особыми интересами" и "желанием всех людей" - это ничто иное, как удобный риторический выход для политиков и журналистов. Однако на практике действительно оказывается, что организованные интересы малых групп побеждают неорганизованные и незащищенные интересы больших групп. Относительно малая группа или отрасль может добиться налоговых или тарифных скидок за счет миллионов потребителей или налогоплательщиков и вопреки правилу большинства. Таково отличие привилегированных и промежуточных групп от больших латентных.
Основной тип организации, представляющей интересы бизнеса, - это торговая ассоциация; нетрудно показать, насколько узкими и особыми являются интересы, представленные такой ассоциацией. Профессор Шатшнайдер говорит о том, насколько невелико членство в большинстве торговых ассоциаций:
Из 421 торговой ассоциации (относящейся к металлургическим отраслям), состоящей в реестре Национальных ассоциаций США, 153 состоят из менее чем 20-ти человек. Среднее членство в торговых организациях находилось между 24 и 50. Приблизительно такой же уровень членства был в организациях деревообрабатывающей, мебельной и целлюлозно-бумажной отраслях промышленности, где 37.3% ассоциаций, состоящих в реестре, имеют менее 20-ти членов, а среднее членство находится между 25 и 50.
Такая же ситуация характерна практически для всех остальных отраслей промышленности[251].
По словам Шатшнайдера, "влиятельная политика - это, по существу, политика малых групп"[252]. В.О.Кей утверждает, что "эффективное" членство, то есть количество членов, которые несут подавляющую часть издержек, в этих торговых ассоциациях часто оказывается значительно меньше, чем можно было предположить, "в более чем половине из них 50% издержек несет горстка участников"[253].
Торговые ассоциации обычно достаточно малы, что оказывается основной причиной их реального существования. Многие из этих ассоциаций черпают дополнительную силу благодаря тому, что обеспечивают ряд неколлективных услуг для своих членов в добавление к функции лоббирования. Они обеспечивают эти неколлективные или необщественные блага также, как и множество "неделовых" организаций, поэтому они получают не только преимущества небольшой организации, но и все дополнительные возможности, которые доступны другим организациям для обеспечения неколлективных благ в целях привлечения новых членов. Многие торговые ассоциации распространяют торговую статистику, предлагают оценку кредитоспособности, помогают собирать векселя, обеспечивают техническую информацию и консультационные услуги и т.п. Мерло Фэйнсод и Линкольн Гордон указывают на 17 различных функций, осуществляемых торговыми ассоциациями в добавление к их политическим или лоббирующим обязанностям[254]. Поэтому торговая ассоциация предлагает дополнительную мотивацию потенциальным ее участникам.
Диспропорциональная власть "особых интересов" или конкретных интересов бизнеса не должна восприниматься как абсолютное подтверждение того, что все деловое сообщество обычно обладает диспропорциональной властью по отношению к организованному труду, профессиональным или фермерским организациям. Хотя определенные отрасли обычно обладают большой властью в решении вопросов, касающихся их особых интересов, из этого необязательно следует, что деловому сообществу в целом предоставлена такая же власть при решении вопросов национального масштаба: деловое сообщество организовано совсем не так, как отдельные составляющие ее отрасли. Деловое сообщество в целом вовсе не является малой привилегированной группой, наоборот, оно носит характер большой латентной группы. Поэтому оно сталкивается с теми же проблемами, что и другие части общества.
Существуют две основные организации, представляющие интересы делового сообщества в целом - Национальная ассоциация производителей и Торгово-промышленная палата США, и они довольно ярко иллюстрируют вышесказанное. Ни одна не обладает непропорционально большой властью по отношению к профсоюзам, АМА, или Американской федеральной фермерской ассоциации.
Торгово-промышленная палата США - это всего-навсего "федерация федераций"[255]. Ее основными участниками являются многочисленные местные торгово-промышленные палаты и подобные им организации по всей стране. Местные палаты обычно являются малыми группами, которые могут организованно действовать с относительной легкостью. Они становятся очень привлекательны для своих потенциальных участников из-за того, что предоставляют возможность для встреч бизнесменов и обмена информацией. Торгово-промышленная палата США построена на таких местных организациях по принципу федерации, однако в процессе "федерирования" теряется значительная часть ее силы. Национальная организация представляет широкий спектр информационных и организационных услуг местным палатам, однако ее индивидуальный участник и даже отдельная местная торгово- промышленная палата - по сути лишь индивидуальные единицы латентной группы. Они не могут внести решающий вклад в успех национальной организации. Некоторые большие деловые организации могут выиграть или потерять от каких-либо достижений Национальной организации настолько много, что они считают возможным внести значительный вклад в эту организацию, поэтому Торгово-промышленная палата (ТПП) США продает индивидуальные членские места таким деловым организациям[256]. Деньги, приобретенные за счет продажи членства, а также определенные федеральные связи с местными палатами, дают ТПП США определенную власть, но отнюдь не диспропорционально большую.
Национальная ассоциация промышленников (НАЛ) также состоит из нескольких малых групп. Но на самом деле, она основана на одной единственной малой группе очень крупных производителей. Хоти обычно в НАП входят несколько тысяч предприятий, она поддерживается и контролируется горсткой действительно крупных участников. По словам Дэйтона МакКина: "президентом ассоциации обычно становится небольшой промышленник очень консервативных взглядов, который занимает этот пост год или два. Президенты гигантских корпораций, доминирующих в ассоциации, поскольку они обеспечивают фонды, за счет которых действует ассоциация, никогда не становятся президентами самой ассоциации. Около S % членов ассоциации обеспечивают ее более чем половиной всех средств"[257]. 0.8 % членов НАП контролировали 63% директората[258]. И хотя крупные промышленники дали возможность НАП тратить 5.5 миллионов долларов в год на "политические нужды",[259] они составляют малую группу и, без сомнения, обладают большей властью, чем организации, представляющие трудовые, профессиональные и фермерские интересы. Однако НАП не удалось предотвратить ряд мер, которым она противостояла, а ее поддержка иногда считается "медвежьей услугой"[260].
Деловое сообщество в целом, будучи большой, латентной группой, не является полностью организованым. Существуют две структуры, призванные заниматься его интересами, которые получают слишком много поддержки от малой группы гигантского бизнеса; но при этом они не получают прямой поддержки от делового сообщества в целом. Малая группа обладает властью при решении вопросов, касающихся определенной отрасли, так как в этом случае она оказывается единственной организованной силой, однако она теряет свои преимущества в вопросах, касающихся нации в целом, когда необходимо принимать в расчет трудовые организации и другие организованные группы. По этой причине деловое сообщество не становится уникальной по своей эффективности влиятельной группой.
Утверждение, что индивидуальные отраслевые группы "особых интересов" обладают диспропорционально большой властью, несмотря на то, что деловое сообщество в целом такой власти не имеет, во многом соответствует наметившимся в настоящее время тенденциям развития. Действительно оказывается, что частные особые интересы выражаются в налоговых скидках, льготных тарифах, особых правилах налогообложения, благоприятной регламентирующей политике и т.п., но деловое сообщество в целом отнюдь, не преуспело в своей попытке остановить тенденцию к доминированию политики, направленной на повышение общего благосостояния и введение прогрессивного налогообложения.