Легальные и теневые операции с земельной собственностью

Любая система рыночных отношений хронологически на­чинается с рынка факторов производства. Выгодное приобре­тение таких факторов - первый шаг к получению выгоды в конце всего производственного цикла. Известно, что одним из важнейших факторов является земля, особенно когда речь идет о производстве аграрном. Однако также известно, что свобод­ной купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения в России нет: в масштабах страны она запрещена, и пока лишь идут дискуссии о том, стоит ли ее разрешать и в каких фор­мах. Но если нет законного рынка важнейшего производственного фактора - земли, то как сельский житель реализует свои пред­ставления о рыночной выгоде? Как приспосабливается?

Почти все сельские жители, попавшие в поле нашего зре­ния, номинально являются собственниками земли. Однако никто их них землю не покупал. Земельная собственность была по­лучена ими безвозмездно - или из федеральных и региональ­ных фондов, или в результате раздела на паи колхозных и сов­хозных земель. По действующим законам на каждого, кто прежде

[27]

работал в колхозе или совхозе, приходится земельный пай раз­мером от 2 до 10 гектаров - в зависимости от региональных порядков.

Дальнейшая судьба земельного пая зависит от того, какое хозяйство ведет землевладелец и как он представляет себе свои права. Те, кто принадлежащую им землю самостоятельно не обрабатывают, - например, люди, работающие по найму, или пенсионеры, - часто имеют лишь абстрактно-юридическое представление о своей земельной собственности. "Вот давали нам в ТОО бумажку на землю, - с недоумением рассказывает пенсионер П.Г, всю жизнь проработавший в совхозе (Рязанс­кая обл.). - И теперь кто ж ее знает, где земля эта лежит? Я, когда распределяли, вопрос задал, вот вы дали бумажку, что 9,75 гектаров земли мне полагается. Я спрашиваю: «Я должен знать, где эта моя земля?». Говорят, нет, все не так. А как же тогда, если кооператив этот состоит из наших бумажек, кото­рые нам выдали всем на руки?"

Даже люди, сами работающие в хозяйстве, которое распо­ряжается их земельным паем, говорят о своих правах несколько отстраненно: "В хозяйстве мой земельный пай 2,2 гектара, но мы с него ничего не получаем и никогда не получали", - кон­статирует В., механик сельского ООО (Новгородская обл.). Право собственности, которым его владелец никак не распоряжается и распорядиться не может и которое не приносит ему никако­го дохода, является не столько правом, сколько нереализован­ной декларацией о правах, которая в сознании крестьянина никак не сопрягается с представлением о его частной выгоде. Коо­ператив, "который состоит из бумажек", к делу не приспосо­бишь. В этом случае как не имел крестьянин земли при совет­ской власти, так и не имеет.

Однако ситуация меняется, если хозяйство, которое использует паевые наделы, платит за них. Тот же П.Г., выразив сомнение по поводу идентичности "бумажки" земельным гектарам, все же с удовлетворением отметил, что ТОО, использующее его пай, в виде компенсации разрешает ему накосить для своих

[28]

нужд определенное количество сена на лугах товарищества. Более успешные хозяйства находят и другие способы расче­тов с пайщиками: "Мой земельный пай в кооперативе 8,5 гек­тара, - рассказывает М., механизатор кооперативного хозяй­ства (Новгородская обл.). - Как акционерам-пайщикам нам кооператив выдает зерно, скот, дрова, доски - на выбор в пре­делах определенной суммы". Характер выплаты за земельный пай различается также и в зависимости от того, что произво­дят в хозяйстве. Например, хозяйства Ростовской области на паи обычно выдают зерно или подсолнечник: "Каждый год мы выдаем 300 килограммов зерна и 100 килограммов подсолнеч­ника на каждый пай" (Ш., председатель сельского АО).

Плата, которую крестьянин получает за "свою" землю, на самом деле не есть плата за конкретный участок, имеющий определенные качественные характеристики, - нет, это скорее плата за ту самую "бумажку" или, иначе говоря, плата за от­каз от своих прав на обособление пая. Цена же такого отказа произвольно определяется руководством того хозяйства, кото­рое на деле распоряжается землей. Эта цена - неважно, в чем она выражена, в кубометрах ли досок, дров или в центнерах зерна - ни в коей мере не является рыночным регулятором отношений между землевладельцем и хозяйством. "Бумажки" у всех одинаковые, и цена им равная. Никакого выбора, ника­кой возможности проявить свои предпочтения у такого земле­владельца нет. Вынужденный к отказу от права обособить и отделить свой участок, крестьянин, по существу, лишается и какой бы то ни было возможности рыночных операций с зем­лей. Никакой рыночный механизм здесь не работает - нет ни продажи, ни хотя бы аренды. Скорее, речь идет о распределе­нии неких социальных компенсаций за отказ от своих прав, -впрочем, как видим, компенсаций весьма произвольных и не всегда обязательных. Крестьянин здесь становится неким "рантье поневоле".

Однако в сделке такого рода крестьянин или, говоря язы­ком контрактного права, физическое лицо - лишь одна сторо-

[29]

на. Другая представлена юридическим лицом, коллективным (или государственным) хозяйством. Правовая неопределенность или даже правовая безответственность, очевидная в отноше­ниях между этими двумя субъектами права, может иметь да­леко идущие последствия. При отсутствии рынка земли цена на нее может быть установлена лишь произвольно. Точно ли цена условного ("бумажного") земельного участка нашего со­беседника, рязанского пенсионера П.Г., соответствует праву накосить некоторое количество сена в лугах товарищества? Точно ли зерно, доски и другие товары, выданные новгородцу М. при расчете за его пай, вполне компенсируют те потери, которые он несет, вынужденный обстоятельствами оставить землю в кооперативном хозяйстве, а не распорядиться ею каким-либо иным способом? Там, где нет рыночного механизма, опреде­ленный ответ на эти вопросы дать невозможно.

Короче говоря, хотя владельцы условных паев и являются номинальными пайщиками хозяйства, их права не всегда име­ют хоть какое-то экономическое выражение. В то же время мы знаем, что реально всеми активами хозяйства распоряжается его руководитель. Его права и возможности - вовсе не услов­ность: он знает свою выгоду, поскольку является активным оператором как легальных, так и теневых рынков. Условные, "бумажные" паи бывших колхозников он имеет возможность использовать и как фактор теневого производства (с последу­ющим утаиванием неучтенной продукции, о чем речь пойдет несколько ниже), и как непосредственный товар теневого рынка (например, способствуя выведению земли из сельхозоборота и отведению ее под дачные участки в пригородной зоне, о чем также будет сказано в дальнейшем).

Хотя наши собеседники - из числа тех, кто говорит о своих паях как об условных "бумажках", - не указывают прямо на какие-либо конкретные факты теневых сделок, нарисованная ими картина дает представление о весьма зыбкой правовой основе земельных отношений, а значит, и о широких возможностях совершения любых операций за пределами правового поля. Может

[30]

быть, ситуация с условными паями бывших колхозников еще не есть сама теневая экономика, но уж точно - ее начальное правовое (вернее, внеправовое, или внелегальное) обеспечение.

Несколько иная экономико-правовая ситуация складывает­ся в том случае, если земельные паи не просто рассчитаны на бумаге, но и физически нарезаны в поле. Уже на самой пер­вой стадии владения таким земельным паем возникает возмож­ность для рыночного торга: земельные участки всегда разли­чаются своим качеством, и решение о том, кому какой участок достанется, обретает соответствующую рыночную стоимость -решение это можно продать и купить.

Официально такие торги могли бы происходить на откры­тых аукционах, но, напомним еще раз, в регионах, где прово­дились наши исследования, купля-продажа земель сельскохо­зяйственного назначения по закону запрещена1. Однако если рыночные торги не проводятся легально, решение о наделе­нии человека тем или иным земельным участком может быть результатом теневой сделки. В этом случае платежным сред­ством не обязательно выступают деньги: силу экономических инструментов могут обрести личные отношения или социальные и прочие предпочтения должностных лиц, принимающих со­ответствующее решение. "У папы очень хорошие отношения с нынешним председателем колхоза, - рассказывает А., сын ростовского фермера, - поэтому проблем обособить землю не было. Землю дали хорошую, плодородную и недалеко от на­шего дома. А вообще тут все зависит от личных отношений с председателем: если ты знакомый или родственник, то можно договориться, чтобы участок был удобный и неистощенный, а если с председателем отношения напряженные или ты - слу-

1 Впервые такие аукционы были проведены в 1998 году в Саратовской области. Подробнее см.: Штейнберг И.Е., Бахтурина Л.В. Первые аукцио­ны земли сельскохозяйственного назначения в постсоветской России // Кре-стьяноведение. Теория. История. Современность: Ученые записки / Под ред. в Данилова и Т. Шанина. М., 1999.

[31]

чайный в поселке человек, то могут дать и «овраги», и отда­ленные участки"1 .

Если решение о том, кому какой участок нарезать, стано­вится товаром теневого рынка, то и должностное лицо, при­нимающее решение о судьбе земли, также может сделаться оператором этого рынка и распоряжаться землей к собствен­ной выгоде. Сельские жители если и не упоминают о конкрет­ных сделках такого рода (что налагало бы на респондента оп­ределенную ответственность), то, по крайней мере, сообщают, "о чем все говорят": "Председатель у нас новый, не местный, он не следит ни за сохранностью полей, ни за урожайностью. Только землей распоряжается: кому в аренду, кому под огоро­ды. Себя, конечно, не забывает: дом построил себе за два года, машину поменял, а в колхозе люди получают 84 рубля в ме­сяц" (Е., техслужащая в сельской школе, Ростовская обл.).

Земля остается товаром и после того, как конкретный зе­мельный участок нашел своего законного владельца. Так или иначе, получив во владение землю, человек может использо­вать ее самостоятельно - обрабатывать или залужить под се­нокосы, как это делают в Новгородской и Рязанской областях2, а может и вынести свои права собственности на рынок для продажи. Даже если по действующему закону продать землю сельскохозяйственного назначения нельзя, ее можно сдать в аренду, то есть "продать" на определенный срок - арендный

1 Во что обходится земля "случайному" в поселке человеку, мы можем судить по свидетельству горожанина, ростовчанина В.Ю.: "Моему родственнику, городскому жителю и человеку небедному, необходимо было не так давно организовать фермерское хозяйство... Он проплатил долларами директору совхоза за аренду выгодной неистощенной земли и этому же директору - за использование техники для сельхозработ. Да еще и поделился тридцатью процентами урожая с этим же директором".

2 "За два года восемь человек забрали свои земельные паи, в основном ради сенокосов" (Т.Ф., председатель ООО, Новгородская обл.).

[32]

рынок разрешен и действует повсюду. Совершенно официаль­но заключаются соответствующие договоры между арендато­ром и арендодателем. Например, в Ростовской области, где земельный пай весьма часто представляет собой конкретный участок, хорошо известна и цена земель различного качества, и другие условия такого рода арендных сделок. "Перераспре­деление земли у нас происходит постоянно, - рассказывает уже знакомый нам А., сын ростовского фермера, - кто-то порабо­тает на земле год, а потом возвращает арендованную землю владельцу, и тот «носится» с этой землей и пристраивает ее то к фермеру, то в колхоз".

Сдать землю в аренду - по крайней мере в Ростовской об­ласти - оказывается не так-то просто. Бремя поиска выгодно­го партнера ложится здесь на владельца земельного пая - на продавца: "Пай вообще все стараются куда-то сплавить... Люди свои паи стараются «впихнуть», просят руководителей: возьмите, возьмите пай. А те неохотно берут, либо занижают натуропла­ту", - делится своими наблюдениями Ф.Г., ростовский пенси­онер. Его дополняет земляк А.: "Обычно к фермеру или арен­датору сами люди подходят осенью и предлагают свои паи. Фермер смотрит, где находится пай, кто его раньше обрабаты­вал, что на нем сажали, но и на человека тоже. Вообще быва­ет, что и выгодный пай предлагают, но отношения фермера с этим человеком плохие, и фермер ему отказывает..."

Если определить такую ситуацию в терминах экономичес­кой теории, то следует говорить о "монополии покупателя" на арендном рынке земли - о монопсонии. При монопсонии, как известно, покупатель устанавливает цену и определяет прочие Условия сделки. На арендном рынке земельных участков (по крайней мере, в Ростовской области, где нами проводились исследования) именно так и происходит: "Пока был прежний председатель артели, то по договору нам за паи все давали, Как и положено: корма, зерно. Но как только нового председа­теля выбрали, то договора эти не выполняются. Говорит, что неурожай. Так они сейчас выдают продукции не просто мень-

[33]

ше, а в три раза меньше. При старом председателе давали тонну зерна, в 1997 году - 250 килограммов, в 1998 - 300 килограм­мов, в этом году обещают полтонны зерна. И поделать с этим ничего нельзя. Все пайщики принимают это как оно есть" (Л.П., домохозяйка, Ростовская обл.).

Ситуация монопсонии создает возможности не только для назначения произвольной цены, но и для прямого обмана: "Че­ловеку, который сдает свой пай на обработку, выдается про­цент от урожая. У нас, например, он получает примерно от двух до пяти тонн подсолнечника. Выдают еще масло пост­ное, но это по желанию самого человека. А люди уже сами продают эту семечку или масло и на выручку покупают зерно для себя и своего хозяйства. Бывают такие арендаторы (в об­щем-то их большинство), которые «кидают» своих пайщиков, то есть в конце сезона начинают говорить, что урожай с его участка плохой и поэтому человеку мало достается. Мы тоже, честно говоря, так делаем, но не со всеми людьми, а с алка­шами и тому подобными" (А., Ростовская обл.).

Монопсония в арендных отношениях придает им характер дикого рынка, где права собственности и контрактные обяза­тельства оказываются определены весьма приблизительно, осо­бенно обязательства арендатора. Это позволяет производите­лю утаить часть урожая - и не только от арендодателя, но и вообще от учета, в том числе и от фискального. Само собой разумеется, что наличие неучтенной продукции создает мощ­ный стимул для развития нелегальных рынков, где она только и может быть реализована. (Заметим, однако, что проблема нелегального производства, неучтенной продукции и нелегальных рынков сбыта здесь интересует нас лишь в той степени, в ка­кой она связана с практикой расчетов арендатора с арендода­телем. Более подробно эта проблема будет затронута тогда, когда очередь дойдет до рассмотрения фискальных отношений и те­невых рынков сбыта.)

Рынок аренды земельных участков - так, как он явлен в свидетельствах наших респондентов, - несмотря на его фор-

[34]

мально-контрактное обеспечение, на самом деле целиком и полностью находится вне правового поля. Это теневой рынок, но не потому, что здесь нарушается закон, а потому, что вооб­ще нет такого закона, который эффективно регулировал бы отношения между арендатором и арендодателем, - здесь все держится на праве обычая. Иначе говоря, перед нами опять картина отношений внелегальных.

В то же время при отсутствии права на свободную куплю-продажу земельных участков практический интерес обладате­лей паев к рынку земли исчерпывается арендными отношени­ями. Ни владельцы отдельных паевых участков, ни те фермеры, которые берут эти участки в аренду, ни фермеры, обходящие­ся без привлечения чужой земли, - никто из этих категорий сельских жителей не представляет себе каких бы то ни было иных операций с земельной собственностью.

Однако это не значит, что земельного рынка вообще не су­ществует. Наши респонденты прямо указывают на возможность перехода прав собственности на значительные земельные мас­сивы от одного владельца к другому: "...Раньше в совхозе было 2500 гектаров пашни, 7000 - с сельхозугодьями. Теперь оста­лось не больше 1400 гектаров. Я тогда 500 гектаров сдал в районный резервный фонд, испугавшись, что поднимут налог на землю. Почитай, треть совхоза «сбачил». Там теперь дачи, крестьянское хозяйство есть одно - подполковник ведет", -рассказывает К.П., директор госптицесовхоза в Новгородской области. В данном случае у нас нет оснований считать, что имела место теневая рыночная сделка и что респондент "сба­чил" 500 гектаров совхозной земли потому, что ему хорошо заплатили. Однако речь идет о достаточно произвольном, во­левом решении одного человека (руководителя хозяйства), и мотивы такого решения могут быть любые, в том числе и стрем­ление к частной выгоде, которая здесь возможна только в слу­чае, если смена владельца земли, внешне сохраняя форму ад­министративного решения, на деле происходит в результате теневой сделки купли-продажи.

[35]

Вообще интервью, которыми мы располагаем, дают осно­вание предположить, что предметом теневых рыночных сде­лок могут быть не только большие или меньшие участки зем­ли, но и права на всю целиком производственную инфраструктуру тех или иных хозяйств, имеющих в своем распоряжении сот­ни гектаров земли. Поскольку же мы знаем, что судьба любо­го хозяйства не может быть определена без участия админис­тративной власти - хотя бы районного уровня, - то надо думать, что операции такого рода могут происходить в рамках тенево­го рынка административных решений1.

Наши предположения о связи земельного рынка с рынком административным (а значит, и с коррупцией) находят свое подтверждение в рассказе Т.Ф., женщины-председателя сельс­кого ООО в Новгородской области: "Один с большими день­гами уже хотел нас купить. Наш капитал - семь миллионов. Он имеет автомобильный бизнес в Новгороде и за границей, торгует автомобилями из-за границы. Здесь у него дача. Он пришел в районную администрацию, навел справки о том, ка­кая есть собственность, земля, кому это все принадлежит. К нам приехал начальник управления сельского хозяйства, ска­зал, что такой-то хочет с вами работать, готов вам дать день­ги... У меня такое впечатление, что они начали с подкупа ме­стной администрации. А надо сказать, что наш прежний руководитель конфликтовал с управлением и с районной ад­министрацией, они хотели его убрать. Может, еще и поэтому пошли навстречу покупателям". Внимание сторонних покупа­телей к своему хозяйству Т.Ф. объясняет не столько намере­ниями вести серьезное аграрное производство, сколько инте-

1Заметим еще раз, что рынок административных решений не может не быть теневым рынком: любое административное решение номинально явля­ется общественным достоянием и, следовательно, не может быть куплено или продано с целью извлечения частной выгоды. Акт купли-продажи тако­го рода может состояться только вне закона, то есть в сфере теневых эконо­мических отношений.

[36]

сами ИНОго свойства: "У нас здесь прекрасное дачное мес­то рядом усадьба Рахманинова. На берегу Волхова. До Нов­города всего 46 километров. В стороне от трассы. Может, по­этому на нашу землю такой спрос. Потом, мы здесь вдалеке от глаз, от налоговой инспекции". Сделка не состоялась. Она была блокирована стараниями местного населения и, надо по­лагать, не без влияния самой Т.Ф., которая, к слову, тут же со­гласилась занять должность председателя (хотя до этого от таких предложений в течение нескольких лет отказывалась). Похо­же, и она сама, и работники хозяйства попросту испугались, что останутся и без земли, и без работы. (Технически это было проделано достаточно просто: когда собрание пайщиков ООО в присутствии представителей районной власти должно было одобрить сделку, оказалось, что нет кворума.)

У нас нет прямых свидетельств о состоявшихся теневых сделках по поводу значительных земельных площадей или це­лых хозяйств, да, видимо, если такие свидетельства и можно получить, то лишь в ходе уголовного расследования, а не со­циологического исследования. Однако в общественном мнении регистрируется не только принципиальная возможность, но и высокая степень вероятности, что такая возможность реали­зована в том или ином конкретном случае. Именно такого рода представления мы находим в интервью ростовского пенсионе­ра Ф.Г.: "Есть МТС, которая недавно образовалась. Если пря­мо говорить, то МТС - эта коммерческая структура - не наша. Ее купили москвичи или из Ростова кто-то. Цель у их руко­водства одна - забрать всю прежнюю от винсовхоза и колхоза собственность бесплатно себе. А главное - землю. Глава ад­министрации района - участник этой коммерческой фирмы... Сейчас у МТС от прежних виноградников осталась одна треть или одна четверть. Сад на 60% сохранился. К ним новая тех­ника поступила в этом году. И землю прирезают от соседей по необходимости. У них есть полеводческая и садоводческая бригада. МТС создали по образу тех, которые появились в Ставрополье. По идее, эти МТС должны по договорам с кол-

[37]

хозами обрабатывать земли. Но у колхозов сейчас средств нет, чтобы оплачивать такие услуги... И МТС эта работает на себя, производит и продает как частная фирма на паях с муници­пальной властью или с ее представителями. Кто там у них главный и сколько у него собственности, остается догадываться".

Еще более определенные указания на теневой характер опе­раций с крупными земельными владениями мы можем почер­пнуть из рассказа женщины-председателя сельского ЗАО из Новгородской области: "Мы реорганизовались из совхоза в АОЗТ (акционерное общество закрытого типа) в 1992 году. Земель­ный пай был определен по хозяйству в 4,8 гектара. Возглавил АОЗТ бывший директор совхоза. Он за шесть лет довел его до грани банкротства, еще бы немного, и у нас все отобрали бы за долги. Тогда он предпринял такой хитрый ход: АОЗТ разде­лилось на две части - его «закрытое акционерное общество» (они занимаются лесом) и мы... Но земля-то уже не наша. Землю мы берем в аренду у того АОЗТ и у еще одного АО. Это АО -московская организация. Они как-то нашего генерального ди­ректора обработали, и он им эту землю передал. Операция проведена так: они несколько лет назад внесли взнос 200 мил­лионов рублей, на эти деньги АОЗТ купило трактора, другую технику. Но прибыли хозяйство не давало, и эти инвесторы стали требовать назад свои деньги. А где же их взять? Они потребо­вали землю, и при разделе в 1998 году землю отдали этому АО, а скот нам. А до этого, еще раньше, людей обманом убе­дили отдать земельные паи в уставной капитал АОЗТ. Нам было сказано принести на собрание свои бумаги на землю. Пришли с бумагами, там уже столы накрыты, колбаса, чай. Гендирек­тор хотел показать, что он о людях заботится. Сначала мы под его диктовку написали заявления о том, что передаем землю в уставной капитал на три года в пользование. Людей запугали. что будет большой налог на землю, что мы не сможем ее об­рабатывать. В устав по требованию общего собрания был вне­сен пункт о том, что в случае, если кто-то из работников захо-

[38]

чет выйти, то свой пай он получит. Но потом в договор, который мы получили, этот пункт не был включен. За землю нам были добавлены акции к имущественным паям, но это же все только на бумаге! Получить это имущество или деньги невоз­можно. У работающих здесь земельных паев не осталось. Мос­ковское же АО приобрело землю для того, чтобы потом, когда здесь начнут строить скоростную трассу, получить большую компенсацию. Нашим всем хозяйствам районной администра­цией предоставлена льгота по земельному налогу, а мы пла­тим этому АО самостоятельно арендную плату в размере зе­мельного налога. Как теперь это все вернуть назад, непонятно". Мы не беремся анализировать этот рассказ с правовой точ­ки зрения, однако нам важно, что респондент расценивает землю как товар теневого рынка, ценность которого особенно возра­стает, если появляется возможность вывести его из сельскохо­зяйственного оборота. Очевидно, что возможность и характер теневых рыночных операций с землей меняются в зависимос­ти от того, на каком социальном уровне происходит сделка. И сам предмет сделки может сильно варьироваться - от реше­ния о выборе лучшего участка при административном распре­делении паев и до решения о судьбе сотен гектаров земли, находящейся в ведении того или иного хозяйства. Однако при всех различиях физических предметов сделки ее принципиальная суть одна: покупается и продается именно решение админист­ративной власти, которая при недостаточно четко обозначен­ных правах частной собственности становится их фактичес­ким распорядителем и имеет достаточно возможностей увести их в теневую сферу.

Заключая этот обзор свидетельств наших респондентов о теневых и легальных рынках земли сельскохозяйственного назначения, мы можем сделать вывод, что нынешняя ситуация с правом собственности на землю, способствуя возникновению административных и иных теневых рынков, эксплуатирует, консервирует и одновременно модифицирует некий внелегальный тип мышления и поведения и тем самым воспроизводит в сфере общественного сознания или даже создает заново основу для теневых экономических отношений.