Виды ответственности местного самоуправления перед населением

Статья 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением» Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что основания ответственности упомянутых в названии статьи лиц перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом. При этом ч. 1 данной статьи сформулирована бланкетно, предоставляя право регулирования данного вопроса муниципальным образованиям, а ч. 2 – отсылочно, ограничивая данное право нормой ч. 2 ст. 24 того же Закона, содержащей указание на то, что такими основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) этих лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.[15]

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в практике «уставного» регулирования общественных отношений, связанных с отзывом депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления используются два подхода к установлению оснований для отзыва. Первый из них основывается на буквальном толковании нормы ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и предполагает точное ее воспроизведение в уставе муниципального образования с оговоркой о том, что отзыв по иным основаниям не допускается.[16]

В основу второго подхода положено расширительное толкование упомянутой выше нормы Закона от 6 октября 2003 г. Он проявляется в том, что в уставах ряда муниципальных образований дается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц. Причём в данный перечень нередко включаются действия (бездействие) ответственных субъектов морально-этического характера, которые не могут быть квалифицированы как правонарушение и подтверждены в судебном порядке.

В обобщенном виде (при всем многообразии) «составы правонарушений», являющиеся основанием для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований, укладываются в следующую «схему».

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются подтвержденные в судебном порядке:

1) нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования;

2) невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами;

3) совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования;

4) утрата доверия избирателей;

5) возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей.

Каждое из этих оснований имеет свое содержание, наполняемое конкретными «составами правонарушений».

Нарушение[17] Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования.[18]

Объективная сторона данного правонарушения в уставах некоторых муниципальных образований сформулирована более детально. Так, в уставе муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края предусмотрено, что нарушение упомянутых выше актов должно быть «однократным грубым» либо «систематическим».[19]

Под грубым нарушением правовых актов понимается решение, действие (бездействие) депутата, главы муниципального образования, повлекшие нарушения прав и свобод значительного числа граждан.

Систематическим нарушением депутатом, главой муниципального образования правовых актов признается совершение в период текущего срока полномочий этих лиц двух и более нарушений, повлекших в совокупности нарушения прав и свобод значительного числа граждан.[20]

Рассматриваемым основанием охватывается целая группа составов правонарушений, закрепленных в уставах муниципальных образований в качестве самостоятельных оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. К таковым могут быть отнесены следующие составы правонарушений:

1) совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования;[21]

2) непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред;[22]

3) умышленное виновное совершение депутатом, главой муниципального образования в связи с осуществлением своих полномочий, противоправных деяний, повлекших причинение муниципальному образованию материального ущерба.

В Уставе города Ставрополя определен размер такого ущерба – сумма, превышающая десять процентов от стоимости муниципального имущества, составляющего казну муниципального образования. Совершение этих деяний и причинение ущерба должны быть установлены вступившим в законную силу судебным решением;[23]

4) разглашение депутатом, главой муниципального образования ставших ему известными в ходе выполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан;[24]

5) внесение и лоббирование принятия решений представительным органом местного самоуправления в корыстных целях;[25]

6) неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста;[26]

7) неисполнение депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования[27] либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на улучшение жизнеобеспечения населения;[28]

8) нарушение главой муниципального образования срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;[29]

9) несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.[30]

Невыполнение депутатом своих полномочий, неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами

Под невыполнением депутатских обязанностей понимается систематическое без уважительных причин уклонение депутата от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комиссий (комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполнения их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.[31]

Приведенное определение охватывает различные «составы правонарушений» – невыполнение депутатских обязанностей, которые в уставах отдельных муниципальных образований выделены в качестве самостоятельных оснований для отзыва.

Уклонение депутата от участия в заседаниях представительного органа муниципального образования, его комиссий, иных рабочих органов.[32]

Объективная сторона данного «состава» характеризуется дополнительными квалифицирующими признаками. Неучастие депутата в заседаниях представительного органа муниципального образования должно быть:

- систематическим (три и более раза);

- без уважительных причин;

- создавать неустранимые препятствия для осуществления полномочий представительного органа,[33] а также для участия населения в осуществлении местного самоуправления.[34]

Перечень причин, признаваемых уважительными, устанавливается регламентом представительного органа. Как правило, уважительными причинами отсутствия депутата на заседаниях представительного органа муниципального образования при условии документального подтверждения являются: заболевание или увечье депутата, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состояние здоровья близких родственников (отца, матери, жены, мужа, сына, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки) либо участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в результате обстоятельств, не зависящих от воли депутата; иные причины, признанные уважительными председателем представительного органа муниципального образования.[35]

Отсутствие связи с избирателями,[36]отказ главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования от ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений. Неисполнение при наличии возможностей наказов избирателей.[37]

Совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования. В уставах муниципальных образований к таковым действиям относятся как правомерные, так и противоправные действия. Например, в Уставе муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов» в числе оснований для отзыва депутата, главы муниципального образования названо «нарушение общепринятых норм поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан».[38]В данном случае речь идет о поступках упомянутых лиц, которые не обладают признаком противоправности и могут быть оценены только с точки зрения морали или нравственности.

В Уставе города Ижевска сделан акцент на противоправности такого рода действий. Так, основанием для отзыва является «совершение противоправных поступков, порочащих статус депутата представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и умаляющих авторитет власти».[39]

В уставах отдельных муниципальных образований в качестве одного из оснований для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления предусмотрена «утрата доверия со стороны избирателей». Так, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Устава муниципального образования «Город Архангельск» основанием для отзыва депутата, мэра города может являться утрата доверия со стороны избирателей.[40]

Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений, совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа (ч. 4 ст. 12).

Формально это противоречит ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. Кроме того, в ч. 3 ст. 12 Устава муниципального образования «Город Архангельск» содержится норма, согласно которой основаниями для отзыва депутата, мэра города могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В Уставе города Ижевска Удмуртской Республики содержится еще одно основание, связанное в отличие от всех вышеперечисленных с деятельностью лица в прошлом – до момента его избрания депутатом: «возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей».[41]

Перечисленные обстоятельства могут служить основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только в случае их подтверждения в судебном порядке. Данное требование, закрепленное в Законе от 6 октября 2003 г., содержится в уставах всех муниципальных образований.

Отзыв по рассмотренным выше основаниям не освобождает депутата, выборное должностное лицо местного самоуправления от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.[42]

Не могут являться основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:

1) его политическая деятельность;

2) позиция, выраженная при голосовании на заседании представительного органа местного самоуправления, его комиссий, иных рабочих органов;

3) факты, для которых предусмотрен иной порядок установления и которые являются в соответствии с федеральным законодательством самостоятельными основаниями для прекращения полномочий упомянутых лиц.[43]

Депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении этих лиц. В этом случае вопрос об отзыве депутата, выборного должностного лица не возбуждается и голосование по отзыву не проводится.[44] Их полномочия прекращаются досрочно в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

4) принятие муниципальных правовых актов во исполнение нормативных правовых актов более высокой юридической силы.[45]

Первые два обстоятельства, исключающие возможность отзыва названных субъектов, подкреплены правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»,[46] согласно которой основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании.

Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что включение в перечень оснований для отзыва «официально объявленного депутатом, выборным должностным лицом изменения своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при их избрании» является неправомерным.

Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата представительного орган муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, создания препятствий их законной деятельности.[47]

Обобщая и оценивая существующую практику правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в части установления основания отзыва депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, выскажу некоторые соображения относительно содержания данной правовой конструкции.

По сравнению с практикой прошлых лет (в условиях действия Закона от 28 августа 1995 г.), когда уставы содержали нормы-принципы об ответственности и бланкетные нормы, отсылающие к законам субъекта РФ, регулирующие общественные отношения, связанные с отзывом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в настоящее время роль (и содержание) уставов муниципальных образований в регулировании соответствующих общественных отношений существенно изменилась. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом (ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г.). В этой части устав муниципального образования занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемые общественные отношения.

Данная позиция ранее была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева».[48]В указанном Постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Такое основание для отзыва как «нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования» вызывает много вопросов и сомнений. Во-первых, потому, что данная норма полностью воспроизводит ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г., которая устанавливает основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (за исключением ответственности за ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий). Ответственность за нарушение Конституции и законов наступает перед государством, а не перед избирателями. Возникает вопрос о целесообразности установления одних и тех же оснований ответственности перед населением и перед государством при закреплении различных процедур реализации. Поиски ответа на него приводят к выводу о формальном противоречии нормам Закона от 6 октября 2003 г. положений рассмотренных уставов муниципальных образований.

Во-вторых, как отмечает Шугрина Е.С., трудно рассчитывать, что депутата или выборное должностное лицо станут отзывать по этому основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при этом нарушит закон.[49]Поэтому связывать основания отзыва с нарушениями Конституции, законодательства и т.п. довольно сомнительно.

В-третьих, нелогично выглядит постановка в один порядковый ряд в уставах муниципальных образований таких оснований для отзыва, которые соотносятся между собой как общие: нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования и единичное – совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования, непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред, неоднократные административные правонарушения и т.д. Первым из названных оснований охватываются все остальные составы правонарушений, предусмотренные в уставах муниципальных образований в качестве оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В-четвертых, некоторые из приведенных выше составов правонарушений, объединенные общим наименованием «нарушение Конституции РФ, федеральных законов и т.д.» образуют состав преступления (например, ст. 283 УК РФ «Разглашение государственной тайны»). Подтверждение факта их совершения в судебном порядке означает вынесение обвинительного приговора в отношении виновного лица. В то же время в уставах всех муниципальных образований содержится норма, согласно которой вопрос об отзыве не возбуждается в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку его полномочия в таком случае прекращаются по решению представительного органа местного самоуправления. В этой связи возникают серьезные сомнения в необходимости и целесообразности закрепления данных составов в качестве оснований для отзыва и, соответственно, в эффективности данных правовых норм.

Большинство составов правонарушений рассматриваемой группы могут служить основанием для отрешения главы муниципального образования от должности в порядке, предусмотренном ст. 74 Закона от 6 октября 2003 г., – «ответственности пред государством». Поэтому во избежание ненужного дублирования их следует отнести только к основаниям для отзыва депутата представительного органа муниципального образования.

Самостоятельное значение для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (из приведенных выше) может иметь:

- неисполнение депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на решение вопросов улучшения жизнеобеспечения населения;

- нарушение главой муниципального образования срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

- несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Что касается последнего из них, то в соответствии с ч. 6 ст. 40 Закона от 6 октября 2003 г. выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 7 ст. 40).

В законах субъектов РФ данная норма сформулирована более конкретно. Так, в ч. 2 ст. 6 Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. № 31-9-ОЗ (ред. от 7 февраля 2007 г.) «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области»[50] установлено, что депутат, работающий на постоянной (штатной) основе в представительном органе местного самоуправления, не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской или иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органов управления коммерческой организации, кроме как по поручению представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством;

- участвовать в коммерческой рекламе товаров и услуг предприятий, организаций, распространяемой через средства массовой информации либо в иной публичной форме;

- получать от предприятий, организаций, учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, и физических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением депутатских обязанностей.

Для выборных должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований данные ограничения определены более лаконично – так, как это сделано в ч. 7 ст. 40 Закона от 6 октября 2003 г.

Несоблюдение перечисленных ограничений вполне логично должно повлечь прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица путем его отзыва.

Как отмечалось выше, депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления могут быть отозваны в связи с неисполнением своих полномочий (обязанностей). Анализ законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований позволяет представить круг обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления: депутат обязан поддерживать связь с избирателями, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от избирателей предложения, заявления, жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать правила депутатской этики, установленные представительным органом местного самоуправления; участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления и его комиссий, не допускать пропуска заседаний представительного органа и комиссий без уважительных причин; выполнять поручения представительного органа и его комиссий, данные в пределах их компетенции. Это обобщенный перечень основных обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления. Он не является исчерпывающим. В ряде законов субъектов РФ, некоторых уставах муниципальных образований можно обнаружить и такие обязанности: следовать закону, морали, совести; уважительно относиться к избирателям, другим депутатам, к лицам, приглашенным на заседание представительного органа или его комиссий; ценить доверие избирателей; выполнять иные требования, установленные соответствующим законом.

Обязанности депутата могут быть разделены на технологические и функциональные. Первые являются лишь вспомогательными, поскольку ориентированы не на результат, а на сам процесс, на форму. Они не выражают функции депутата, но являют собой «технологические» обязанности депутата. Вторые – функциональные – обеспечивают императивность депутатского мандата. К таковым относятся представление воли и защита интересов избирателей.[51]

Представление воли составляет смысл императивного мандата и характеризует мотивацию поведения депутата большей частью именно в органе власти (представительном органе местного самоуправления). В то же время такое представление возможно лишь по принципиальным, ключевым вопросам.

Защита интересов избирателей характерна для взаимоотношений депутата с иными государственными, муниципальными органами, должностными лицами. Данное понятие охватывает защиту как общественных интересов, так и интересов отдельных избирателей.[52]

Депутат представительного органа муниципального образования должен нести ответственность не только за ненадлежащую реализацию двух своих главных функций – представительских, но и за невыполнение (ненадлежащее выполнение) непосредственно юридических обязанностей, которые в совокупности также составляют значительную часть императивного мандата. Поэтому представляется вполне логичным установление в уставах муниципальных образований соответствующего основания для отзыва.

Некоторыми исследователями такое основание отзыва как «действия, порочащие звание депутата» справедливо ставится под сомнение из-за того, что само понятие является недостаточно определенным и в высокой степени субъективным.[53] Так, можно предположить, что мнения представительного органа местного самоуправления и населения по этому вопросу могут не совпадать. Вывод представительного органа или его комитета по этой проблеме должен носить рекомендательный характер и не может быть основанием для отказа в назначении дня голосования по отзыву депутата, если инициативной группой соблюдены все требования действующего законодательства по процедуре возбуждения вопроса об отзыве.[54]

Вызывает определенные сомнения целесообразность закрепления в числе оснований для отзыва поступков, «нарушающих общепринятые нормы поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан». Это основания морально-этического характера. Безусловно, сами избиратели должны решать, может ли человек с ущербной нравственностью представлять их в органе власти. В то же время это не согласуется с нормой ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., согласно которой основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие). К тому же остается неясным, как подобные действия могут быть подтверждены в судебном порядке. Анализ процессуального законодательства не дает ответа на данный вопрос.

Можно предположить, что под неуважением достоинства других граждан имеется в виду, например, «оскорбление» (ст. 130 УК РФ). Но тогда, как это было отмечено выше, установление данного факта в судебном (уголовно-процессуальном порядке) влечет прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не путем отзыва, а в более упрощенном порядке. Отсюда следует вывод о том, что норма, предусматривающая данное основание для отзыва, едва ли будет «работать», пока в федеральном законе сохраняется условие обязательного наличия признака противоправности в действиях подтверждения депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и установления факта совершения такового судом.

Наиболее проблематичным является такое основание для отзыва как «утрата доверия избирателей». Федеральный законодатель отказался от использования данной категории в Законе от 6 октября 2003 г. Однако в уставах некоторых муниципальных образований мы можем ее обнаружить.

Очевидно, утрата доверия избирателей может служить основанием для отзыва депутата, выборного должностного лица лишь постольку, поскольку она связана с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены в судебном порядке.

В данном случае мы наблюдаем стремление нормотворцев муниципального образования обеспечить преемственность в правовом регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправления. В Уставе муниципального образования «Город Архангельск» использован опыт правового регулирования соответствующих общественных отношений, накопленный в условиях действия Закона от 28 августа 1995 г.

Так, Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. (в ред. от 4 декабря 2002 г.) «О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл» связывал «утрату доверия» с действием (или бездействием) выборного должностного лица, депутата, ставящим под сомнение доверие к нему населения и выразившимся в совершении конкретного правонарушения, факт которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.[55]К таким действиям (бездействию) Закон относит издание правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Конституции и законам Республики Марий Эл, уставу муниципального образования, нормативным правовым актам Республики Марий Эл и органов местного самоуправления, принятым в пределах компетенции органов государственной власти Республики Марий Эл и органов местного самоуправления.

Согласно Закону Тамбовской области от 18 октября 1996 г. «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области» утрата доверия населения к выборному должностному лицу проистекает из неисполнения или ненадлежащего исполнения им возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения, а также из совершения действий, недостойных звания выборного должностного лица местного самоуправления.[56]

В Законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области»[57] под утратой выборным лицом местного самоуправления доверия населения понимаются неудовлетворенность его деятельностью, сомнение в его добросовестности и искренности действий выборного лица местного самоуправления и основанное на этом отношение к нему. Закон устанавливает перечень оснований утраты доверия, которые могут быть закреплены в уставах муниципальных образований:

- невыполнение выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей;

- нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, муниципального образования;

- совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления;

- нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий;

- иные основания утраты доверия населения, не противоречащие действующему законодательству.

Приведенные положения законов субъектов РФ были отражены в уставах муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ.

Как видим, практика регулирования общественных отношений, связанных с отзывом законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований свидетельствует о преемственности приемов, способов, юридических конструкций, несмотря на изменение федерального законодательства.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П указал на недопустимость расширительной интерпретации оснований отзыва и невозможность отнесения к перечню обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей, общей негативной оценки деятельности должностного лица без ее обоснования, подлежащим<