Муниципальные выборы как форма осуществления местного самоуправления жителями: понятие, правовая основа, цели, стартовый момент, особенности, субъекты, уполномоченные назначать выборы .

Осуществление местного самоуправления путем выборов относится к установлениям Конституции РФ (п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 130).

При этом согласно п. 3 ст. 3 Конституции выборы (наряду с референдумом) являются высшим непосредственным выражением власти народа.

Муниципальные выборыдолжны проводиться в соответствии с

- уставом муниципального образования на основе Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

- Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”;

- законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок проведения муниципальных выборов.

Государство в рамках обеспечения реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законодательно определяет гарантии своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения выборов.

В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации” выборы определяются следующим образом:

“форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица”.

При этом в глоссарии названного Закона определено, что под органами местного самоуправления понимаются

“- представительный

- и иные органы местного самоуправления,

- выборные должностные лица местного самоуправления,

- избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований”.

Определение понятия “муниципальные выборы” в действующем федеральном законодательстве отсутствует.

Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, хотя в глоссарии названного Федерального закона (как в нынешней, так и в предыдущей его редакции) данное определение отсутствует.

При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина “муниципальные выборы”:

- выборы представительных органов местного самоуправления;

- выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;

- выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что термин “муниципальные выборы” в наибольшей мере соответствует последнему — наиболее широкому из изложенных вариантов.

Статья 23 п. 1. Муниципальные выборы проводятся в целях

- избрания депутатов,

- членов выборного органа местного самоуправления,

- выборных должностных лиц местного самоуправления

на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В понимание термина “муниципальные выборы” не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Голосование в рамках выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим, равным, прямым, тайным (ст. 3—7 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”).

Данное требование воспроизведено и в ст. 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Важнейшей характеристикой выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность.

Это следует из ограничения Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предельного срока полномочий выборных лиц 5 годами.

На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле названного Федерального закона, содержащей следующее положение: “Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти”.

О периодичности выборов как важнейшей их характеристике говорится и в ряде решений Конституционного Суда РФ.

Стартовым моментом выборов является прекращение полномочий ранее избранных выборных лиц.

Согласно ст. 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня (календарного срока) истечения полномочий соответствующего лица (лиц), а в случае досрочного прекращения их полномочий — не позднее, чем через 14 дней со дня прекращения полномочий.

Голосование на муниципальных выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования.

Статья 23 п. 2. Муниципальные выборы назначаютсяпредставительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.

В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, — выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.

Данным Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению (в целом или в части) в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

- законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

- не принят устав муниципального образования;

- отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

- выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

- отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы;

- муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

- органы местного самоуправления упразднены или распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

- в иных случаях, когда в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

С позиции норм права организация муниципальных выборов в целом проходит в том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти.

Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы.

Статьей 12 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” установлено: “Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме”.

О допустимости участия иностранцев в муниципальных выборах говорится и в Федеральных законах “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября 2003 г.).

Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено.

2. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику.

В статье 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

Цель данной нормы вполне очевидна — защита прав “коренного” населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования.

Однако данный подход к решению проблемы следует рассматривать как носящий переходной характер. Поскольку в рамках действующего законодательства остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах граждан, являющихся военнослужащими срочной службы, проходящими службу не в “своем” муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти граждане согласно действующим нормам законодательства по существу лишаются права на участие в местном самоуправлении.

Радикально данная проблема будет решена при переходе на формирование армии на контрактной основе, т.е. ликвидации срочной службы как таковой.

3. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование.

Избиратель, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, вправе проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 4—15 дней до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования).

Избиратель, голосующий досрочно, обязан подать в соответствующую комиссию заявление с изложением конкретной причины досрочного голосования.

При этом Законом установлен перечень причин, признаваемых уважительными: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья.

4. В соответствии со ст. 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации” при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку.

5. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование.

Согласно ст. 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат.

Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании.

Статья 23 п. 3. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Статья 23 п. 4. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Билет № 20

1. Местная администрация, контрольный орган, избирательная комиссия муниципального образования и их место в структуре органов местного самоуправления.

К иным органам и должностным лицам местного самоуправления можно отнести контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Решение об изменении срока полномочий, а также об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, при численности представительного органа муниципального образования менее 10 человек — один депутат.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

10) в иных случаях, установленных законом.

Организационной основой муниципального образования являются система и структура органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, порядок организации и осуществления муниципальной службы.

Организация местного самоуправления в поселениях, в город-ских и сельских поселениях, в муниципальном районе и городском округе, а также на внутригородской территории города федерального значения различается, в первую очередь, по количеству субъектов и объектов управления, вступающих в различного рода правоотношения для реализации полномочий местного самоуправления.

В юридической энциклопедии понятие организации трактуется как “организация (от лат. оrganizo — устраиваю) — в широком смысле совокупность людей, групп, объединенных для достижения какой-либо задачи на основе разделения труда, разделения обязанностей и наличия иерархической (управленческой) структуры; обеспечение скоординированной, основанной на внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере”.

Организационная деятельность органов местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям и, соответственно, включает в себя различные организационные элементы.

В качестве первого направления можно назвать формирование, укрепление, расширение и обогащение взаимосвязи с населением соответствующей территории.

Организационная деятельность органов местного самоуправления в аспекте взаимосвязи с населением исключительно многогранна. Конкретными ее элементами выступают:

подготовка и проведение избирательных кампаний, причем таким образом, чтобы избранные лица были способны решать задачи, стоящие перед органами местного самоуправления;

обеспечение гласности в работе органов местного самоуправления и постоянной информированности населения о решаемых вопросах, ходе их реализации посредством таких форм работы, как сходы, собрания, конференции граждан, встречи депутатов и работников администраций с людьми на предприятиях, организациях, учреждениях, дни администрации, дни главы муниципального образования, выступления в средствах массовой информации, доски информации;

осуществление систематических отчетов в трудовых коллективах и по месту жительства избирателей;

формирование актива вокруг органов местного самоуправления (советы ветеранов, женщин, молодежи, клубы, дворцы, дома культуры, библиотеки, родительские комитеты, комиссии административные и по делам несовершеннолетних, советы школ, комиссии по благоустройству и озеленению, добровольные народные дружины, общественные посты ГАИ и т.д.) и рациональное использование его потенциала;

широкое вовлечение граждан муниципального образования в правотворческую деятельность, развитие правотворческой инициативы граждан (разработка проектов нормативных правовых актов гражданином или группой граждан, рассмотрение их на сходах граждан, а затем на сессии представительного органа местного самоуправления; сбор подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта);

совершенствование работы с письмами, обращениями и жалобами граждан, которые отражают настроения людей, их отношение к власти;

использование социологических и других методов выявления и восприятия общественного мнения (опросы, обходы, анкетирование, собрания, сходы граждан, депутатские слушания и т.п.);

активное вовлечение граждан в формирование и реализацию программ социально-экономического развития территории муниципального образования, муниципальной экономики;

проведение конкурсов на звание лучшего дома, усадьбы, двора, улицы, праздников улиц, сел, деревень, городов, чествования ветеранов, юбиляров, молодоженов, многодетных семей и других массовых мероприятий;

оказание помощи гражданам в становлении и развитии личных подсобных хозяйств и т.д.

Второе, очень ответственное направление организационной деятельности органов местного самоуправления связано с формированием структуры этих органов. Организационная деятельность органов местного самоуправления в данном направлении регулируется уставами муниципальных образований, регламентами работы и другими законоположениями, в соответствии с которыми они создают постоянные комиссии, формируют структуру местной администрации.

Третье направление организационной деятельности органов местного самоуправления — использование ими различных структурных форм при реализации своих функций.

Организационно-правовой формой работы представительных органов местного самоуправления являются сессии — общие собрания всего состава депутатов представительного органа. Только такие собрания депутатов обладают всем объемом полномочий, присущих представительному органу.

Организационно-правовой формой работы постоянных комиссий представительных органов служат их заседания, где и констатируется общая воля членов этих комиссий.

Полномочия исполнительных органов местного самоуправления — администраций реализуются двумя способами: правовым и организационным, посредством таких форм, как аналитическая работа, прогнозирование, согласование, принятие нормативно-правовых актов, планирование, контроль и стимулирование, регулирование, заседания коллегии при главе администрации, различные совещания.

Особого внимания заслуживают такие формы организации работы органов местного самоуправления, как совещания, временные комиссии и т.д. Эти формы организационной работы не должны подменять основные организационно-правовые формы. Любая организационная форма работы органов местного самоуправления приобретает практический смысл лишь в том случае, когда ее использование действительно рождает какой-то политический или управленческий результат.

Четвертое направление организационной деятельности органов местного самоуправления — организация исполнения принятых нормативных правовых актов (решений, постановлений, распоряжений).

Организация исполнения принятых решений — одно из самых сложных и затратных по стоимости звеньев в организационной деятельности органов местного самоуправления.

Например, функции депутатов не исчерпываются их участием в работе сессий представительных органов или постоянных комиссий (комитетов), где они представляют своих избирателей и защищают их интересы, они призваны также и практически организовывать исполнение принятых решений. После каждой сессии депутаты должны провести собрания или встречи со своими избирателями, побывать в трудовых коллективах, находящихся на территории их избирательных округов, ознакомить избирателей с решениями, принятыми представительными органами местного самоуправления, и совместно наметить пути, средства и методы их практического осуществления.

Часто встречается такая организационная форма коллективной работы депутатов, как депутатские группы, посты.

Исполнительные органы также должны вести работу по организации исполнения решений представительных органов и своих собственных.

Организация исполнения решений предполагает осуществление контрольных действий.

Контроль — неотъемлемый элемент организационной и управленческой деятельности. В процессе контроля используются различные организационные формы: ревизии, проверки, инспекции, отчеты и т.д.

Контрольные действия должны быть “увязаны” с организационно-правовыми формами работы органов местного самоуправления. Иногда муниципальным депутатам предоставляются функции по контролю не только выполнения решений представительных, но и работы исполнительных органов.

Таким образом, организационная деятельность выступает в виде сложного явления, включающего в себя разнообразные элементы, причем эта деятельность имеет системный характер, т.е. все ее элементы взаимосвязаны, воздействуют друг на друга, переходят один в другой.

Организационная деятельность представительного органа местного самоуправления дополняется и развивается организационной деятельностью исполнительного и контрольного органов, а организационная деятельность последних поддерживается и усиливается работой органов территориального общественного самоуправления.