Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом реальный ущерб причиняется не обязательно непосредственно государству и его органам. Потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.

Статьи 73–75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизируют основания и субъекты такой ответственности. Нормами этих статей предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации за совершение правонарушения в сфере муниципального правотворчества и финансовой деятельности; за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Противоправные действия этих субъектов в соответствующей сфере влекут применение специальных мер принуждения, которые применяются государством и от имени государства с целью восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц. Такими мерами являются:

– роспуск представительного органа муниципального образования;

– отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации;

– временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;

– отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены.

Федеральный закон устанавливает порядок применения этих мер.

Роспуск представительного органа муниципального образования.Если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. В случае принятия такого закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Российской Федераций о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации.Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;

2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.Отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если:

а) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

б) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В первом случаев соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительно-распорядительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительно-распорядительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, – в высший исполнительно-распорядительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом.

Во втором случаерешение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в ст. 75 Закона, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены.Статья 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основанием наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в этом случае является не нарушение конституционных норм и норм законов (хотя следует учитывать, что данные полномочия передаются согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации соответствующими государственными органами только законом), а ненадлежащее исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий. Федеральный закон достаточно подробно регулирует механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и контроля за их осуществлением (гл. 4). Закон допускает возможность отмены муниципальных правовых актов или приостановления их в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченными органами государственной власти (ст. 48).

Законы субъектов Российской Федерации более подробно регулируют порядок применения данной меры ответственности. Так, в соответствии с Законом Томской области от 6 июля 1999 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области»[262]в случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны законом. Основаниями для их отзыва являются: 1) невозможность выполнения переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления; 2) неоднократное (два и более раз) признание судом недействительными актов органов местного самоуправления, связанных с реализацией переданных государственных полномочий; 3) наличие заключения специальной комиссии о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подлежат возврату неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органам местного самоуправления для их исполнения.

Отраслевое законодательство предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за совершение административных правонарушений и преступлений. Основания и порядок привлечения к административной ответственности установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с тем, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, административная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть установлена и законами субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Пензенской области от 26 июня 2003 г. «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области»[263]установлено шесть дополнительных составов административных правонарушений, субъектами которых являются органы и должностные лица местного самоуправления. Административная ответственность названных субъектов наступает за: принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населения муниципального образования, если учет такого мнения обязателен по закону и (или) уставу муниципального образования; нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального образования порядка осуществления населением правотворческой инициативы в вопросах местного значения муниципального образования; нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления установленного законом и (или) уставом муниципального образования; необоснованный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования; нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращения граждан и юридических лиц, установленного законодательством Российской Федерации и законами Пензенской области; ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установленного законом. Совершение перечисленных правонарушений влечет административное наказание в виде предупреждения или штрафа в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда. Соответствующие дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Суммы административных штрафов, взысканные с правонарушителей, зачисляются в местный бюджет по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа.

Уголовным кодексом РФ предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141). Глава 30 УК РФ содержит составы преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, такие как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность, нецелевое расходование бюджетных средств и др.