Понятие и природа муниципальной службы

Муниципальная служба– одна из основ местного самоуправления, представляющая собой совокупность отношений, складывающихся по поводу: поступления граждан на должности в органах местного самоуправления; осуществления деятельности по реализации функций в системе местной публичной власти, взаимодействия государственных и общественных организаций с жителями муниципального образования; использования рабочего времени и времени отдыха; определения оплаты труда, трудового стажа и гарантий муниципального служащего; поощрения и ответственности муниципального служащего; кадровой работы в муниципальном образовании.

Как совокупность общественных отношений муниципальная служба имеет естественное происхождение. Она появляется там и тогда, где местное самоуправление зарождается и постепенно формируется наряду с совершенствованием системы местного управления. Накопленный опыт местного управления обобщается и преобразуется поэтапно в определенные правила поведения людей, осуществляющих руководство общинами, союзами общин. Изначально выборные и назначаемые старосты и их помощники наделялись определенным объемом компетенции по осуществлению функций местного самоуправления.

Со временем фактический опыт позволяет формировать нормативную основу, упорядочивающую группы отношений управленческого характера, в которые включаются нормы о должностных лицах в системе местного самоуправления. Таким образом, отношения управленческого характера порождают правила поведения для должностных лиц, осуществляющих местное самоуправление, которые закрепляются в различных нормативных актах.

В Российской Федерации нормативную основу в последние годы составляют федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативные акты, издаваемые в системе местного самоуправления.

Общие положения о муниципальной службе были приведены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).

Названный Закон определял муниципальную службу как «профессиональную деятельность граждан РФ на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».

Однако данное понятие со временем было изменено, уже в Законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятом в 1997 году.

В соответствии со ст. 2 этого Закона под муниципальной службой понималась профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) имеет только отсылочную норму (ст. 42). Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»[228](2007 г.) в ст. 2 определяет муниципальную службу как «профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)». В этом определении понятия муниципальной службы избран более точный признак (критерий), который поясняет, что муниципальная служба осуществляется только на основе трудового договора (контракта). Такой подход исключает из перечня муниципальных служащих выборных должностных лиц. Это означает, например, что глава муниципального образования и депутаты не являются муниципальными служащими.

Принципы муниципальной службы

Под принципами муниципальной службы следует понимать основополагающие начала, идеи, на которых строится, осуществляется и прекращается деятельность муниципальных служащих по реализации функций местной публичной власти. Они являются фундаментом общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления по поводу организации управления.

Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) в ст. 4 устанавливает широкий перечень принципов муниципальной службы.

При этом Закон определяет основные принципы. Подразумевается, что могут быть и другие принципы в системе муниципальной службы.

К основным принципам отнесены следующие:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципального служащего;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Следует заметить, что в перечне принципов не закреплены следующие принципы: законности при осуществлении муниципальной службы, который дан в ст. 12 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»; взаимодействия с государственной гражданской службой, который дан в ст. 5 этого же Закона; добросовестности и добропорядочности при осуществлении муниципальной службы.

1. Первый принцип вытекает из Конституции РФ, определившей человека, его права и обязанности высшей ценностью. Задача муниципальных служащих состоит в том, чтобы граждане могли реализовать свои конституционные права и свободы. Местное самоуправление как раз и является тем институтом общества, с помощью которого в значительной степени можно обеспечить реализацию прав и свобод граждан.

2. Второй принцип также вытекает из Конституции РФ. Он обеспечивает возможность любому гражданину независимо от пола, расы, национальности и т. д. поступить на муниципальную службу. При этом гражданин должен владеть государственным языком Российской Федерации.

Данный принцип раскрывается в статьях Закона, устанавливающих требования, необходимые для поступления на муниципальную службу, а также ограничения поступления на муниципальные должности (ст. 9, 13, 16).

3. Третий принцип – один из основополагающих в системе местного управления. Муниципальный служащий обязан владеть искусством организации управления на вверенном ему направлении. Известно, что в большей мере организация работы, подготовка проектов нормативных актов (управленческих решений) осуществляются муниципальными служащими. Поэтому они должны быть хорошо подготовлены профессионально: знать законы и подзаконные акты по своему направлению, а также общего характера, касающиеся местного самоуправления.

Важно также фундаментально изучить свои права и обязанности, изложенные в решениях о распределении обязанностей муниципальных служащих. При подготовке вопросов к обсуждению целесообразно использовать знания специалистов и научный потенциал. А это требует наличия организационных способностей должностного лица и его компетентности. Например, при подготовке проектов плана социально-экономического развития и бюджета необходимо обладать знаниями по организации этой работы. Для этого важно своевременно подготавливать проекты решений о начале и завершении обсуждения данных документов, о доведении их до исполнителей, об осуществлении контроля за их исполнением и т. д.

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих определяют результат направлений их деятельности. В настоящий момент не все муниципальные служащие имеют достаточную подготовку в организации управления, вернее – подготовлена лишь незначительная часть.

Связано это с тем, что в учебных заведениях наука организации управления, особенно практическая ее часть, почти отсутствует. Подчас студенты 4-го и 5-го курсов, занимающиеся на факультетах и в институтах или университетах государственного и муниципального управления, либо не владеют, либо плохо владеют знаниями по организации территориального управления, не имеют представления о том, как формируются планы социально-экономического развития и бюджеты, из каких разделов и статей они состоят.

Отсутствие специалистов по этим направлениям приводит к малоуправляемости на территориях, а подчас и к кризисной ситуации. Во избежание таких явлений представляется целесообразным в вузах организовать практические занятия по планированию и бюджетированию в виде деловых игр, на основе сформированных самими студентами проектов планов и бюджетов, решений по управлению муниципальной собственностью и т. д.

Людей нужно учить управленческому делу. В противном случае, не имея профессионально подготовленных кадров, муниципальный сектор не поднять. А это означает, что и страну в целом невозможно вывести на европейский уровень развития. Известное высказывание о том, что «кадры решают все», по-прежнему остается актуальным.

4. Четвертый принцип – принцип стабильности муниципальной службы – впервые появился в законодательстве Российской Федерации. В проект закона его включили в целях обеспечения стабильности для муниципальных служащих.

Изучение опыта в органах местного самоуправления в области кадровых перемещений свидетельствует о частой замене муниципальных служащих с приходом новых руководителей в исполнительно-распорядительных органах и с изменением состава представительных органов. Частые замены аппарата как раз и приводят малопрофессиональных людей в систему муниципальной службы.

В результате за время созыва представительного органа и полномочий должностного лица муниципальные служащие успевают освоить лишь некоторые стороны своей деятельности. На смену им приходят новички, которых нужно обучать. Но проблема состоит в том, что и обучать их некому.

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) стабильность муниципальной службы закрепляет в правах, обязанностях, гарантиях муниципального служащего, его аттестации в порядке поступления и прохождения муниципальной службы и т. д.

Такой подход позволяет обеспечить преемственность в муниципальной службе, которая, безусловно, является одним из важнейших компонентов науки организации управленческих кадров.

5. Пятый принцип – доступность информации о деятельности муниципальных служащих – означает, что граждане имеют право обратиться в орган местного самоуправления с целью ознакомления с деятельностью муниципального служащего. Орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны предоставить информацию о деятельности муниципального служащего, за исключением сведений конфиденциального характера и служебной тайны.

Данный принцип обеспечивает возможность и гарантии жителей муниципального образования оказывать влияние на процессы управления территорией. Жители узнают, кого и с какими способностями приглашают органы местного самоуправления на муниципальную службу и делают соответствующие выводы при избрании нового состава представительного органа и главы муниципального образования.

6. Шестой принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами определяет сущность муниципальной службы, способствует обеспечению тесной связи местной публичной власти с населением, тем самым сокращая степень разрыва общества с системой публичной власти на всех уровнях. Муниципальный служащий обеспечивает связь выборных должностных лиц и органов местного самоуправления с населением в ходе проведения выборов, референдумов, сходов (собраний) граждан, конференций, при формировании планов и программ социально-экономического развития территории, проведения митингов, демонстраций, осуществления гражданской правотворческой инициативы и т. д. Такой подход дает точное представление о тенденциях развития общественного настроения и способствует правильному формированию планов и бюджета местного самоуправления на перспективу. Например, предварительное обсуждение проектов плана и бюджета на собраниях граждан, в органах общественных объединений, трудовых коллективах позволяет выявить необходимость решения наиболее острых проблем на территории муниципального образования.

Учет мнения населения по таким вопросам обусловлен сущностью самого местного самоуправления, ибо план и бюджет составляют его материальную базу, которая является основой местной публичной власти. Все это нужно уметь организовать и провести. Муниципальный служащий обязан иметь индивидуальный план, разработанный на основе общего плана муниципального представительного и исполнительного органов. Целесообразно использовать системный метод научной организации управленческого труда. План необходимо согласовывать с представителями общественных объединений и органов территориального общественного самоуправления по своим направлениям.

Так, проведение встреч с населением требует построения определенного графика, в котором должны быть обозначены повестка дня, место, день и время проведения собрания.

Реализация данного принципа в практической деятельности будет способствовать постепенному формированию гражданского общества в Российской Федерации.

В практической деятельности муниципальными служащими не везде или не в полной мере реализуется данный принцип. Связано это в основном с отсутствием способности к организации работы, с недостаточным знанием законодательства и недооценкой потенциала жителей и общественных объединений, а также боязнью служащих перед аудиторией граждан. Этот барьер в состоянии преодолеть только хорошо подготовленные специалисты в области управления территорией. К людям нужно идти с подготовленными документами, с которыми они должны быть заранее ознакомлены, чтобы было что обсуждать.

7. Седьмой принцип – единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы – получает развитие почти в каждой статье Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) Федеральный закон устанавливает основные положения о муниципальной службе, которые должны соблюдаться на всех уровнях при формировании нормативных актов в данном направлении и иметь прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Предназначение этого принципа состоит в создании единого подхода к формированию кадровой политики в системе местного самоуправления.

Сущность его заключается помимо прочего в сочетании общих (основных) положений с особенностями муниципальных образований. Особенности эти, как правило, закрепляются в законах субъектов РФ и нормативных актах, принимаемых на уровне муниципальных образований. Обусловлен такой подход многонациональным составом Российской Федерации. Статья 3 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) предусматривает право субъектов РФ и муниципальных образований на принятие нормативных актов, в том числе с учетом особенностей территориальных образований.

8. Восьмой принцип – принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих – тесно связан с принципом стабильности муниципальной службы. Он развивает положения о стабильности службы в статьях о статусе муниципального служащего. Закон устанавливает права, обязанности и ограничения для муниципального служащего, предусматривая негативную и позитивную его ответственность за порученное дело, а также социальную защиту, защиту от политической конъюнктуры, от произвола руководителей и т. д.

9. Девятый принцип – принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей – раскрывается в ст. 27 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.). Закон определяет только виды дисциплинарной ответственности по основаниям неисполнения или ненадлежащего исполнения муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. По указанным основаниям работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: объявить замечание; выговор; уволить с муниципальной службы.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом. В Законе при этом не указывается, актом какого органа или должностного лица оформляется решение о дисциплинарном взыскании. В пункте 3 ст. 27 имеется отсылочная норма к трудовому законодательству, значит, вопрос о применении и снятии дисциплинарных взысканий решается в соответствии с трудовым законодательством.

Указанный принцип призван обеспечить дисциплину в организации работы и повысить ответственность за порученное дело.

Безусловным достоинством нового Закона является то, что он уравнивает муниципальных служащих со всеми гражданами по применению мер ответственности, устраняется возможность произвола руководителей относительно муниципальных служащих. Решение о дисциплинарном взыскании может быть обжаловано муниципальным служащим в суде.

10. Десятый принцип – принцип внепартийности муниципальной службы – предполагает недопустимость создания партий в системе муниципальной службы и их влияние на деятельность муниципальных служащих. Муниципальные служащие должны осуществлять свою деятельность не испытывая партийного давления и не используя свои возможности для создания приоритетов каким-либо партиям или иным общественным объединениям. Они должны взаимодействовать в равной степени со всеми общественными структурами для улучшения жизнедеятельности людей и формирования гражданского общества. При этом цель должна оправдывать средства ее достижения.