Понятие и виды муниципальных правовых актов

Муниципальный правовой акт в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) определяется как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Правовые акты являются важнейшим средством осуществления задач и целей, поставленных перед местным самоуправлением, одной из основных форм управленческой деятельности в системе местного самоуправления. Правовые акты – это управленческие решения.

В системе местного самоуправления правовые акты обладают рядом признаков.

1. Они принимаются при осуществлении функций и полномочий субъектами муниципального права. Таковыми являются сообщества граждан, принимающих решения на местном референдуме, сходе, органы и должностные лица местного самоуправления.

2. Все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, носят подзаконный характер, т. е. они должны соответствовать действующим законам.

3. Правовые акты местного самоуправления имеют официальный характер в силу того, что выражают волю граждан муниципального образования или волю органа местного самоуправления, должностного лица и влекут юридические последствия.

4. Решение субъектов муниципального права становится правовым актом при условии соблюдения процедуры его принятия и надлежащего оформления. Решение должно быть составлено в письменном виде и подписано уполномоченным на то должностным лицом.

Правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно разделить на два вида. К первому виду нормативных актов можно отнести решения, принимаемые населением на местном референдуме, на собрании или сходе. Ко второму виду актов относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. Такое деление вытекает из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статьями 7, 22 (п. 7), 25 (п. 6, 7) предусмотрено принятие решений гражданами непосредственно на местном референдуме, на собрании или сходе. К тому же указывается на силу решения местного референдума и на обязательность доведения его результатов до сведения граждан. Доказывать наличие таких фактов нет особой необходимости.

Решения, принимаемые на сходах, собраниях граждан, также являются нормативными правовыми актами. Такие акты принимаются в виде уставов, положений об органах территориального общественного самоуправления и т. д. В большей степени это проявляется в тех случаях, когда собрание, сход выполняет функции представительного органа.

Вторая группа актов – это акты местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти акты подразделяются на две группы: нормативные правовые акты – это акты, устанавливающие общеобязательные правила; и индивидуальные акты, касающиеся только конкретных отношений либо определенных лиц.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления действуют на всей территории муниципального образования. Они рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные правовые акты могут распространяться на конкретных лиц. К ним можно отнести решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Эти акты порождают, изменяют, прекращают правоотношения.

Нормативные правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления и должностными лицами, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента, постановлениям Правительства, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. В случае несоответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации или другим законодательным актам они могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, а также признаны недействительными по решению суда.

Решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, обладают различной юридической силой. Высшей юридической силой обладают нормативные правовые акты, принимаемые на местном референдуме, сходе граждан, а также нормативные правовые акты общеобязательного характера, принятые представительным органом местного самоуправления. Например, решение по бюджету, устав муниципального образования и другие решения, принимаемые по вопросам исключительной компетенции представительного органа, обладают высшей юридической силой среди актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый нормативный правовой акт, принимаемый органами и должностными лицами местного самоуправления, должен быть обоснованным. Это означает, что перед принятием такого правового акта изучается вопрос о его необходимости и полезности, о последствиях, которые могут возникнуть при его реализации, о затратах, которые несет в себе этот правовой акт. В практике принятия правовых актов уже наметилась тенденция, когда к разработанному проекту решения составляется обоснование, которое в обязательном порядке рассматривается органом, принимавшем данное решение. Это касается и представительных, и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, и должностных лиц местного самоуправления. Такой порядок подготовки нормативных актов закреплен в основном в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов, а также в специальных актах представительных или исполнительно-распорядительных органов о порядке подготовки нормативных правовых актов. Изучение этих документов свидетельствует, что для принятия решения, требующего материальных затрат, в нем обязательно должны быть указаны объемы финансирования мероприятий, источник финансирования, а также этапы (сроки) выделения финансовых ресурсов на решение тех или иных задач.

Процесс принятия нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления можно разделить на четыре стадии: изучение вопроса о необходимости принятия решения; подготовка концепции обоснований и самого проекта решений; обсуждение и принятие решения; доведение решения до сведения исполнителей и граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Первая стадия– изучение вопроса. Для изучения вопроса создаются комиссии, группы, в состав которых могут входить депутаты, должностные лица местного самоуправления, специалисты, представители общественности и т. д.

В ходе изучения вопроса обследуются сферы деятельности, по которым должно быть принято решение. Для выяснения ситуации и обеспечения учета мнений граждан проводятся опросы или консультативные референдумы, организуются народные обсуждения тех или иных предложений, являющихся основой для принятия решения. Такие решения приняты, например, при объединении поселений в границах района в единое муниципальное образование в ряде районов Саратовской области. С учетом мнения населения приняты решения об образовании единых муниципальных образований в городах Балаково, Балашов, Хвалынск, Энгельс. В Ивановской области аналогичным способом были решены данные вопросы в г. Фурманов и Фурмановском районе.

Вторая стадия– это подготовка концепции и проекта решения на основе материалов, составленных подготовительной группой. В подготовке решения принимают участие все заинтересованные лица. Это и депутаты, и должностные лица местного самоуправления, и специалисты, и граждане. Подготовленный проект решения, если он затрагивает интересы и права граждан, как правило, подлежит опубликованию в средствах массовой информации или доводится до сведения граждан иными способами. Он может быть также обсужден в трудовых коллективах. После этого проект дорабатывается и направляется соответствующему органу или должностному лицу для принятия.

Третья стадия– это обсуждение проекта решения и его принятие. Порядок в данном случае зависит от того, какой орган принимает это решение представительный или исполнительно-распорядительный.

Если решение принимается представительным органом местного самоуправления, проекты документов заблаговременно направляются депутатам. На заседании (сессии) представительного органа проводится обсуждение проекта решения. Предварительно проект решения может быть обсужден в комиссиях или комитетах, если таковые имеются в составе представительного органа.

В обсуждении проекта принимают участие все депутаты. Проект, как правило, оглашается. По проекту дается обоснование необходимости его принятия и о последствиях принятия, т. е. ожидаемых результатах. Затем проект принимается за основу. После принятия проекта решения за основу путем голосования принимаются поправки к нему. Каждый депутат имеет право на обоснование своей поправки. После того, как все поправки проголосованы, проект решения ставится на голосование для принятия его в целом. Решение считается принятым, если за него проголосовало то количество депутатов, которое предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или уставах муниципальных образований. А здесь есть различия. Одни законы и уставы предусматривают, что необходимо свыше 50 % от общего числа избранных депутатов, другие поднимают эту планку до 2/3 при голосовании по наиболее важным вопросам.

При принятии решения исполнительно-распорядительным органом используется два принципа: принцип коллегиального обсуждения и принятия решения и принцип единоначалия. Законы наделяют исполнительно-распорядительные органы и их должностных лиц правом принятия решений как на основе коллегиального начала, так и в индивидуальном порядке.

При коллегиальном порядке принятия решения в его обсуждении принимают участие все члены исполнительно-распорядительного органа, обладающие правом решающего голоса.

Решение принимается путем открытого голосования на заседании исполнительно-распорядительного органа. Такой порядок предусмотрен в ряде субъектов Российской Федерации.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более 50 % членов исполнительно-распорядительного коллегиального органа.

В том случае, если глава администрации осуществляет свои полномочия единоначально, он вправе принять решение единолично, основываясь на материалах изучения вопроса.

Четвертая стадиясостоит в том, что решение должно быть направлено его исполнителям, а также опубликовано в средствах массовой информации или иным способом доведено до сведения граждан.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после их опубликования или в срок, указанный в них. Это общераспространенная норма, используемая в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. Но здесь есть одно непреложное правило, установленное Конституцией Российской Федерации для всех органов и должностных лиц. Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: «…любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Названные акты вступают в силу только после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Правовые акты имеют различное наименование. В системе представительных органов местного самоуправления они названы решениями или постановлениями, в системе исполнительно-распорядительных органов – постановлениями, распоряжениями.

Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) в ст. 43 устанавливает следующий перечень муниципальных правовых актов:

– устав муниципального образования;

– правовые акты, принятые на местном референдуме (решения – ст. 22);

– нормативные и иные правовые акты представительного органа (решения – п. 3 ст. 43);

– правовые акты главы муниципального образования (решения – ст. 2);

– постановления и распоряжения главы местной администрации.

Закон Омской области «О местном самоуправлении» (ст. 32) делит акты представительного органа вообще на три вида. Первый вид – решение – правовой акт нормативного характера. Второй вид – постановление – правовой акт индивидуального характера. К третьему виду отнесены резолюции, заявления, обращения, которые определяются как правовые акты резолютивного характера.

При этом исключительно в виде решений издаются акты по вопросам:

а) организации местного самоуправления;

б) местного бюджета;

в) местных налогов и сборов;

г) коммунальных платежей;

д) муниципальной собственности;

е) землеиспользования.

Исполнительно-распорядительный орган (администрация) в лице главы администрации издает постановления и распоряжения. Постановления имеют нормативный характер. Распоряжения издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Соотношение нормативных правовых актов представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления строится в пользу преобладания актов представительного органа.

Акты, принимаемые на местном референдуме, по юридической силе преобладают над актами представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Но это достигается при условии, что нормативные акты соответствуют Конституции Российской Федерации и действующему законодательству и что они приняты в пределах компетенции субъектов муниципально-правовых отношений.

§ 2. Устав муниципального образования

Устав муниципального образования является его малой конституцией, определяющей статус и все направления организации и деятельности субъектов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) к уставу предъявляются следующие требования.

В нем должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Разработка проекта устава может быть осуществлена в соответствии со ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, определенными уставом муниципального образования.

Нормы данной статьи имеют открытый характер. Это означает, что разработчиком проекта устава могут быть и другие субъекты правоотношений. И практика уже имеет такой опыт. Органы местного самоуправления утверждают положения о порядке подготовки проекта устава и его обсуждения.

Так, городской Совет депутатов г. Советска Калининградской области своим решением от 4 февраля 2005 г. утвердил положение, в котором право на разработку проекта устава закреплено не только за инициативной группой граждан, но и за общественным политическим объединением[227].

Устав принимается представительным органом большинством в 2/3 голосов от общей численности депутатов. Такая норма установлена в п. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Но до утверждения проекта устава представительным органом он подлежит обнародованию, т. е. опубликованию в средствах массовой информации, за 30 дней до принятия решения о его утверждении на заседании представительного органа.

В ходе обсуждения граждане имеют право вносить свои предложения по проекту устава в форме и порядке, определенными представительным органом местного самоуправления. Для обобщения предложений создается редакционная комиссия представительного органа. Вначале предложения и замечания по проекту устава обсуждаются в постоянных комиссиях и комитетах представительного органа, если таковые созданы, затем направляются в редакционную комиссию, которая обобщает материалы, излагает их в виде внесенных поправок и представляет на пленарное заседание представительного органа. Каждая поправка ставится на голосование, порядок принятия которой может быть установлен регламентом представительного органа или иным правовым актом представительного органа.

Принятый устав подлежит государственной регистрации в органах юстиции и последующему опубликованию. Только после этого он вступает в силу (ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 28 января 2005 г. № 7 регистрацию уставов и нормативных актов о внесении в них изменений и дополнений осуществляет главное управление Министерства юстиции по соответствующему федеральному округу.

После принятия представительным органом местного самоуправления устав в двух экземплярах в течение 15 дней направляется главой муниципального образования в регистрационный орган. Совместно с уставом представляются следующие документы: решение представительного органа муниципального образования; протокол заседания представительного органа; если устав принят на сходе граждан, – то протокол схода граждан; сведения об источнике и дате официального опубликования протокола устава, проведении публичных слушаний и их результате.

Все документы представляются в двух экземплярах на бумажном носителе и в электронной версии (дискета, диск).

Орган юстиции проводит экспертизу всех документов на предмет их достоверности и соответствия законодательству и в течение 30 дней обязан принять решение о регистрации либо об отказе в регистрации устава.

После принятия положительного решения регистрирующий орган в течение пяти дней направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Решение об отказе в регистрации устава направляется также в течение пяти дней после его принятия главе муниципального образования с указанием обоснований отказа в регистрации.

Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований.

Устав вступает в силу после государственной регистрации и опубликования в официальном источнике. Такой же порядок установлен для внесения изменений и дополнений в устав. Сведения об источнике и дате опубликования в обязательном порядке направляются в течение 10 дней после официального опубликования устава регистрирующему органу юстиции.