Правовое регулирование отношений в сфере местных финансов

Отношения, складывающиеся в сфере местных финансов, регулируются в Российской Федерации правовыми нормами, содержащимися в общих и специальных нормативных актах. Такие акты можно разделить на три группы, принимаемые:

– на федеральном уровне;

– субъектами Российской Федерации;

– органами местного самоуправления.

Развитие нормативной базы в области финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления имеет свою историю в современной России. Законодательство в этой части постоянно изменяется.

Регулярное принятие новых законов и подзаконных актов, частые изменения и дополнения, вносимые в законы, порождают только негативные последствия.

Особо следует отметить нестабильность налогового законодательства, которое изменялось и дополнялось практически ежеквартально, ежегодно.

При этом принимаемые новые законы и подзаконные акты имели значительные противоречия и недоработки.

Частые изменения в законодательстве не позволяли органам местного самоуправления, налоговым органам мобилизовать в полном объеме поступления в местные бюджеты. Значительная часть предприятий и организаций, подчас не зная о таких изменениях, не вносила своевременно и в полном объеме налоговые и неналоговые платежи во все уровни бюджетов, в том числе и местные. Многие плательщики налогов и неналоговых платежей, используя такую ситуацию, находили возможность по 3–4 года не вносить платежи или занижали прибыль, чтобы вносить их в меньшем объеме.

Можно сделать такой вывод, что нестабильность законодательства, его противоречивость сыграли свою роль в дезорганизации финансово-бюджетной системы не только местного самоуправления, но и страны в целом.

Начиная с 1991 г., финансовые отношения регулировались Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»[185], Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (в ред. Закона РФ от 7 февраля 1992 г.)[186], Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительно-распорядительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»[187], Законом РСФСР от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в ред. Законов РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1 и от 22 декабря 1992 г. № 4178-1, от 31 июля 1985 г.)[188].

К нормативным правовым актам более позднего периода можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[189], Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[190], Налоговый[191]и Бюджетный кодексы, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»[192]с изменениями от 2005 г.[193]

Кроме того, вопросы бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления регулировались указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что международные правовые акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут составлять правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Таким актом является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., принятая Советом Европы (ЕС)[194]по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления провозглашает следующие принципы финансовой деятельности органов местного самоуправления:

– органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

– финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

– по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом.

К нормативным правовым актам, регулирующим частично отношения в сфере местных финансов, относятся также отраслевые федеральные законы, в которых предусмотрена передача государственных полномочий органам местного самоуправления.

Изучение нормативной базы свидетельствует о том, что формирование правовой основы в области бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления имеет тенденцию к частым изменениям.

По нашему мнению, на уровне Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность нормативной правовой базы, касающейся финансово-бюджетной и налоговой деятельности. Законодательство этих направлений не следует так часто подвергать изменениям и дополнениям. В законы не должны вноситься изменения как минимум 10 лет. Это позволит обеспечить устойчивость местных бюджетов.

Сегодня законодательство о финансовой основе местного самоуправления нарушается или реализуется не в полном объеме. По-прежнему показатели для местных бюджетов в значительной части субъектов РФ задаются «сверху», с областного, краевого, республиканского уровней. Органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия без передачи необходимых для их осуществления финансовых средств[195], что противоречит нормам Конституции РФ.

Построенный на англосаксонской концепции закон в стране, где была сильная централизация, не может быть реализован даже в ближайшие 20 лет. Для этого в России нет ни экономических, ни социально-культурных реальных условий. Уровень правосознания и активности субъектов правоотношений пока не соответствует меркам Англии или США.

В связи с этим необходимо, на наш взгляд, реализовать в России смешанную концепцию местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют и государственные функции, и функции местного самоуправления. Тогда государственные органы вынуждены будут финансировать деятельность местного самоуправления.

В настоящее время получается следующее: поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление самостоятельно, то денег государственные органы ему не будут предоставлять. Кстати, это распространенное суждение реализуется на практике.

В 2003 году принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В нем предпринята попытка в основном теоретического характера разъяснения того, для чего необходим бюджет и каким образом его формировать. В значительной степени ст. 52, 53, 55–64 устанавливают основы бюджетной политики и иногда имеют отсылочный характер к другим нормативным актам.