Тема 4. Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправленияпонимаются основные направления деятельности муниципального образования в лице его органов, должностных лиц и непосредственно населения.Функции местного самоуправления обусловлены его природой, его принципами, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, кдостижению которых направлена муниципальная деятельность.

Применительно клюбому виду социального управления принято выделять социально-целевые функции (функции задачи) и социально-организационные (функции операции). К первой группе, как правило, относят функции управления, выражающие основные направления, цель и содержание конкретной управленческой деятельности. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции местного самоуправления.

1.Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

Местное самоуправление – способ приближения власти кнароду, созданию гибкого механизма местного управления по сравнению с прежней бюрократической системой управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Кним, прежде всего, относятся:

- наличие выборных органов местного самоуправления, использование в муниципальной деятельности института прямой демократии;

- наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения, участие населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, осуществляемого через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Муниципально-правовые нормы закрепляют гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. В ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. говорится, что граждане имеют равное право на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, принадлежности кполитическим партиям, движениям, вероисповеданиям и т.д.

Представительные органы местного самоуправления избираются на основе прямого, всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании, а в отдельных поселениях уставом в соответствии с законом субъекта Федерации может быть предоставлена возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходам граждан (ст. 25).

По вопросам местного значения может проводиться референдум, в котором могут участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, который, как известно, назначается представительным органом местного самоуправления, как по собственной инициативе, так и по требованию населения (ст. 22).

В ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. сказано, что для обсуждения вопросов местного значения могут созываться собрания граждан, на которых могут приниматься решения о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования вопросов местного значения, а ст. 26 закрепляет институт народной правотворческой инициативы. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления, которые обязаны рассматриваться на открытых заседаниях с участием представителей населения. При этом результаты рассмотрения должны быть доведены до сведения в письменной форме внесшей инициативной группе граждан.

Право на участие в осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений к органам и должностным лицам местного самоуправления.

Гражданам гарантируется равный доступ к муниципальной службе.

Ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. предусматривает использование в системе местной демократии территориальное общественное самоуправление, порядок организации и осуществления которого определяется уставом муниципального образования нормативными правовыми актами или представительного органа муниципального образования.

Развитие института муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов местного самоуправления и их должностных лиц с населением. Устав муниципального образования регулирует порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочное прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Для участия в управлении местными делами важное значение имеет информирование граждан о работе органов местного самоуправления, состояние муниципального хозяйства. Поэтому принцип гласности в муниципальной деятельности служит важным условием обеспечения активности участия населения в решении вопросов местного значения, а также поддержание в реализации различных форм самоуправления, поскольку самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами.

Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов такого участия, а также преодолении равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправлении

Согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет, а также имущественные права. Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать эти вопросы. Поэтому население муниципальных образований, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективное управление муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Право собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, – непосредственно население.

Органы местного самоуправления вправе:

а) передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

б) сдавать в аренду;

в) отчуждать в установленном порядке;

г) осуществлять иные сделки с имуществом;

д) определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных и передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности;

е) в интересах населения в соответствии с законом устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (ст. 50 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (6.10.2003 г.)).

Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, создавать муниципальные банки и другие финансово- кредитные организации, выпускать муниципальные займы. Статья 56 данного Федерального закона предусматривает, что население непосредственно или представительный орган местного самоуправления (с учетом мнения населения) принимает решение о разовых добровольных сборах средств для финансирования вопросов местного значения.

Реализация этих полномочий связана с осуществлением рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей, что обеспечивается, прежде всего, деятельностью представительного органа местного самоуправления.

К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления ст. 35 Федерального закона обобщих принципах организации местного самоуправления (6.10.2003 г.) относит полномочия по утверждению местного бюджета и отчетности о его исполнении, установление местных налогов и сборов, а также установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, порядок и условия приватизации муниципальной собственности должны определяться населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности, согласно ст. 51 данного Федерального закона, поступают в полном объеме в местный бюджет.

Население муниципального образования должно получать необходимую информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью и финансовыми ресурсами в целях осуществления контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований закрепляют соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эффективность осуществления данной функции органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой успешного решения основных задач местного самоуправления.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического

развития муниципального образования

Муниципальныеобразования – это города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы.

Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения муниципального образования. Вопросы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. отнесены к ведению местного самоуправления.

Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется посредством планирования, то есть принятия планов и программ развития муниципального образования, контроля за реализацией, утверждения отчета об исполнении. Планы и программы должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер общественной жизни (медицины, коммунальных услуг, связи и т. д.), рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы территории субъекта Федерации в целом.

Данная функция тесно связана с бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение планов и программ, их сбалансированности и увязки. Органы местного самоуправления, как уже отмечалось, самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате.

Вопросы комплексного экономического развития муниципального образования во многом связаны с деятельностью предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования. В этой связи, согласно ст. 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., органы местного самоуправления вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования. Это дает возможность объединить усилия расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности, форм собственности. В этих целях органы местного самоуправления используют договоры, муниципальный заказ, а также организационные формы координации, в том числе такие, как советы директоров, советы предпринимателей и др.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации. Поэтому должна получить развитие муниципальная статистика, муниципальная информационная служба. Например, Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Постановлением Правительства РФ 27 декабря 1995 года, предусматривала, в частности, разработку унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для получения прогнозов их развития; внедрение единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в систему сбора и обработки информации органов местного самоуправления.

Кроме того, ст. 17 Федерального закона об общих принципах устанавливает, что показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и организации подлежат учету органами государственной статистики. Таким образом, в сфере информационного обеспечения комплексного развития муниципальных образований органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с соответствующими государственными органами.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования – необходимое условие успешного решения вопросов местного значения, достижения целей местного самоуправления.

§ 4. Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального

образования

К основным целям муниципальной деятельности относятся: улучшение условий жизни граждан; создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. В достижении этих целей важную роль играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие муниципальной инфраструктуры, организацию обслуживания населения. Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных условиях, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы (ФЗ от 6 октября 2003 г.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации, создания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, а также вопросами организации снабжения топливом, утилизацией и переработкой бытовых отходов, транспортного обслуживания населения и др.

Во-вторых,органы местного самоуправления обязаны создавать условия для жилищного и социального строительства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и др. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное обеспечение населения, социальную поддержку, содействие занятости населения, противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

В-третьих,представительные органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности, принимают общеобязательные правила по данным аспектам местной жизни.

В-четвертых,органы местного самоуправления осуществляют в рассматриваемой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

Органы местного самоуправления, согласно ст. 53, 60 и 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., обязаны обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к их ведению на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доход местных бюджетов федеральными органами государственной власти и государственными органами власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

5. Охрана общественного порядка

Функция охраны общественного порядка закреплена в ст.132 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

Общественный порядок – это составная часть правопорядка в нашем обществе, важнейший элемент жизнедеятельности граждан. Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений.

Важное значение для упрочения общественного порядка имеет урегулированность вопросов местной жизни. Поэтому успешное осуществление данной функции местного самоуправления выступает одним из условий решения общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепление правопорядка в Российской Федерации. Охрана общественного порядка в муниципальном образовании главным образом обеспечивается муниципальными органами охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью.

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая, согласно закону РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 года, является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуры МВД Российской Федерации.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних, наблюдательные и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания общественных формирований, например, народных дружин и других форм общественной самодеятельности граждан.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

Конституция Российской Федерации (ст. 12) признает и гарантирует местное самоуправление. Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и Федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления – это важная сторона государственной деятельности.

Вместе с тем, как отмечает О. Е. Кутафин, права и законные интересы местного самоуправления нередко нарушаются, в том числе и государственными органами. Поэтому органы местного самоуправления должны отстаивать и защищать интересы населения муниципального образования, активно используя свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты прав местного самоуправления в случае их нарушения, игнорирования.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (от 6 октября 2003 г.) предоставляет гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления право на судебную защиту. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципального образования при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Данные обращения подлежат незамедлительному рассмотрению.

Организационными формами, с помощью которых осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований, для координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов. В Российской Федерации действуют следующие их разновидности: общероссийские, межрегиональные, региональные, деятельность которых выступает важным фактором государственной и общественной защиты, в том числе в плане обеспечения прав и законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти.

К разнообразию их форм можно отнести образование в 1995 году Российского Союза местных властей, а в 1998 году – конгресса муниципальных образований в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 года. Законом от 6.10.2003. предусмотрены Советы муниципальных образований субъектов Федерации, которые могут создать общероссийское объединение муниципальных образований при условии, если они объединяют 2/3 советов субъектов Федерации.

7. Участие в решении вопросов природопользования

и охраны природы

Органы местного самоуправления осуществляют государственный контроль на территории муниципального образования путем участия в решении вопросов природопользования и охраны природы, а именно:

- осуществляют контроль за использованием и охраной земель;

- контролируют соблюдение природоохранного законодательства, соблюдения правил охоты, рыбной ловли, сбора живорастущих растений, плодов, ягод;

- сообщают в соответствующие органы (структурные подразделения Минприроды РФ,расположенные на территории) о действиях предприятий, учреждений, организаций представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании;

- контролируют на своей территории выполнение землепользователями обязательств по борьбе с эрозией;

- дают заключения по планам землеустроительных работ;

- осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного миров;

- предоставляют горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых; организуют проведение экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий, загрязняющих воздушный и водный бассейны;

- регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- получают плату за пользование природными ресурсами;

- устанавливают условия использования земель.