Тема 9. Муниципальная служба и ее правовая регламентация

9.1. Понятие муниципальной службы

До принятия Конституции в 1993 году понятия муниципальной службы в российском законодательстве не существовало, а работники местных органов считались государственными служащими. С выделением органов местного самоуправления из системы государственной власти вопросы муниципальной службы потребовали своего правового регулирования.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих являются предметом регулирования нового Федерального закона от 2.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Закона Свердловской области от 29.10.2007г. №136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области»

Муниципальную службу можно определить в двух значениях: объективном и субъективном.

В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.

Комплексный характер института муниципальной службы обусловлен тем, что помимо специальных норм о муниципальной службе данный институт включает нормы трудового, административного и других отраслей права.

В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе, на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст.2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ, далее – Закон о муниципальной службе в РФ).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации МСУ в РФ) определение муниципальной службы отсутствует. В статье 42 данного Закона указано только, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемым в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Исходя из законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе, можно выделить ряд особенностей:

• деятельность муниципальной службы является публично-властной;

• муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления, так как ее задачи связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

• обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования является одной из важнейших задач муниципальной службы;

• муниципальная служба участвует в подготовке, исполнении и контроле реализации решений органов местного самоуправления, а также отдельных решений государственных органов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по отдельным вопросам;

• муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд;

• муниципальные образования самостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы муниципальных служащих;

• время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;

• основания для определения перечня ограничений для муниципальных служащих фактически являются теми же, что и для государственных служащих.

Исходя из названных особенностей и законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе в целом, ее можно было бы определить в трех аспектах: как профессиональную управленческую деятельность, правовой и социальный институт (См. Схему 3).

Схема 3. Основные признаки муниципальной службы.

Муниципальная служба как профессиональная деятельность является формой активного созидающего взаимодействия муниципальных служащих с социальной средой, направленной на достижение сознательно поставленных целей в соответствии с задачами местного самоуправления. Эта деятельность представляет собой совокупность социально значимых действий, осуществляемых муниципальными служащими с помощью различных средств для достижения определенного результата. Поэтому для работы в органах местного самоуправления требуются способности, профессиональные знания, умения и навыки.

С содержательной стороны деятельности муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных координационных и других управленческих функций.

По содержанию ее цели могут быть социальными, экономическими, организационными, правовыми и т.д.

Социальные цели муниципальной службы обусловлены социальным характером задач муниципальных образований, заботой об удовлетворении общих материальных и духовных потребностей населения, особенно в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами.

Экономические цели муниципальной службы связаны с необходимостью рационального использования муниципальной собственности, увеличения финансовых ресурсов, развития предпринимательства, снижения затрат на содержание аппарата органов местного самоуправления.

Организационные цели муниципальной службы характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий органов местного самоуправления, профессионализации их кадрового корпуса, совершенствования норм, правил, стандартов регулирования его качественного состава, продвижения работников по службе и др.

Правовые цели отражают результаты выполнения муниципальными служащими нормативных правовых актов о местном самоуправлении, поручений государства.

Успехи в достижении названных выше целей являются результатами деятельности муниципальных служащих.

Муниципальная служба как профессия представляет род деятельности служащих, определяемый разделением труда в сфере местного управления, обособлением определенной группы трудовых отношений, их управленческим содержанием.

В настоящее время в муниципальной службе России усиливается ее профессионализация – управленческий характер содержания труда, приобретение профессиональных знаний, умений и навыков, повышение претензий на правовой и социальный статус и, следовательно, на возрождение привилегий профессии, освобождение от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями муниципальной службы, т.е. повышается уровень ее относительной самостоятельности, приобретения новой профессиональной культуры. В соответствии с этим профессионализм означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения работниками муниципальных органов служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач.

Понимание муниципальной службы как социального института тесно связано также с социальной защитой муниципальных служащих, определением условий их занятости. Социальная защищенность является одной из важнейших ценностей.

Таким образом, муниципальная служба как социальный институт включает три крупные группы взаимодействия: муниципальная служба и общество; кадровый корпус муниципальных служащих как социальный слой (группа); муниципальный служащий и его положение, роль в обществе.

Муниципальная служба тесно связана с государственной службой, на что указывает один из принципов закрепленных в ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»: «Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечиваются посредством»:

• единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

• единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

• единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

• учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

• соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

• соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца».

О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность из задачи – обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта задача определяется ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления.

Наконец, муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Все это лишний раз свидетельствует о том, что реформа государственной гражданской службы, безусловно, накладывает отпечаток на профессионализм и умение муниципальных служащих.

Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам:

• реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы;

• Федеральный Закон об общих принципах организации МСУ в РФ значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более «прозрачной» и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Между тем Федеральный закон от 6 октября 2003г., №131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не решил главные проблемы местного самоуправления – экономические и финансовые. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом; невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом;

• прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления «снизу» не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие Федерального закона от 6 октября 2003г., №131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» модели местного самоуправления, установленной Конституцией РФ. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства в установление рамок и правил функционирования местного самоуправления;

• положительный результат реформ, проводимых федеральными властями, во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление – залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.

Следует отметить, что эффективное функционирование муниципальной службы как профессиональной деятельности, правового и социального института требует дальнейшего развития законодательства, разработки нормативных проблем муниципальной службы.