Административный способ защиты прав налогоплательщиков

Административный способ защиты прав налогоплательщиков заключается в разрешении возникших разногласий в рамках сис­темы налоговых органов бе j передачи спора в суд. Данный способ предполагает подачу письменной жалобы в вышестоящий нало­говый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа на акт налогового органа, действие или бездействие его должност­ного лица. На практике споры, возникшие между налогоплатель­щиками и налоговыми органами, могут быть разрешены и без подачи жалобы в вышестоящий орган, путем обращения в тот орган, который нарушил права налогоплательщика.

Если налогоплательщик решает подать жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, то он обязан подать ее в трехмесячный срок со дня, когда узнал или должен был узнать о нарушении своих прав. При пропуске указан­ного срока заявитель, подающий жалобу, обосновывает причину пропуска и просит восстановить срок. Если причина является ува­жительной, то срок может быть восстановлен соответствующим вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом налогового органа.

Причинами пропуска срока могут быть для физических лиц (включая индивидуальных предпринимателей) болезнь, семей­ные обстоятельства, выполнение общественных обязанностей (на­пример, направление на военные сборы), случаи длительного отсутствия (служебные командировки) и т. п. Для юридических лиц уважительными причинами являются либо форс-мажорные об­стоятельства, такие как военные действия, наводнения, земле­трясения, эпидемии и т.п., либо действия самих налоговых или

правоохранительных органов, например изъятие необходимых для обжалования документов и материалов. Но в любом случае подаю­щий жалобу и пропустивший срок на ее подачу обязан подтвер­дить документально наличие уважительной причины, приложив соответствующие документы к жалобе. Если налогоплательщик не представил документы, подтверждающие причину пропуска сро­ка подачи жалобы, то вышестоящий налоговый орган по каждому конкретному случаю вправе осуществить его восстановление.

Жалоба пишется в произвольной форме, но должна включать в себя следующие элементы:

1) наименование налогового органа и должностного лица, которому подается жалоба;

2) фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, его идентификационный номер. Для юридических лиц — наименование, адрес,
ИНН;

3) заголовок с указанием объекта жалобы, наименования на­
логового органа и обжалуемого акта, действия или бездействия;

4) основания жалобы, которые включают факты допущенных
нарушений, обстоятельства и мотивы, вызвавшие необходимость
защиты нарушенных прав;

5) содержание требований (отмена акта, принятие мер и т.п.);

6) подпись заявителя и дату написания жалобы.

Налогоплательщик или его представитель может непосредствен­но вручить жалобу вышестоящему налоговому органу или отпра­вить ее по почте. Поступившие в налоговый орган жалобы в обяза­тельном порядке регистрируются. Лицо, подавшее жалобу, до при­нятия по ней решения вправе отозвать ее, направив соответству­ющее заявление. Но в данном случае повторная подача жалобы по тем же основаниям и в тот же налоговый орган или тому же долж­ностному лицу не допускается. Такая повторная подача жалобы на тот же акт, действие или бездействие налогового органа (должно­стного лица) возможна в случае, когда имеются дополнительные основания обжалования, новые факты, обстоятельства. При этом срок подачи повторной жалобы также составляет три месяца со дня, когда заявитель узнал об этих основаниях.

Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестояще­му должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуе­мого акта. Однако если налоговый орган (должностное лицо), рас­сматривающий жалобу, имеет достаточно оснований полагать, что обжалуемый акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, указанный налоговый орган вправе полно­стью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия. Решение о приостановлении исполнения акта принимает­ся руководителем вышестоящего налогового органа либо руководи­телем налогового органа, принявшим такой акт. Это решение в обя­зательном порядке сообщается лицу, подавшему жалобу.

В соответствии со статьей 140 Налогового кодекса Российской Федерации жалоба налогоплательщика рассматривается вышесто­ящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) в срок не позднее одного месяца со дня ее получения. Рассмотрение жалобы осуществляется обычно заочно, т. е. без вызова на ее рас­смотрение самого заявителя вышестоящим налоговым органом или вышестоящим должностным лицом. Однако для уточнения или пояснения позиции налогоплательщика возможно и его пригла­шение на рассмотрение жалобы, что, правда, практикуется край­не редко. Порядок рассмотрения жалоб налогоплательщиков уста­новлен Письмом. Министерства Российской Федерации по нало­гам и сборам от 5 апреля 2001 г. № ВП-6-18/274.

По итогам рассмотрения жалоб вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе принять одно из следу­ющих решений:

1) оставить жалобу без удовлетворения. Данное решение основывается на фактах и обстоятельствах, которые не подтверждают правильность требований заявителя, либо в жалобе указываются необоснованные претензии, отсутствуют какие-либо нарушения со стороны налоговых органов;

2) отменить акт налогового органа и назначить дополнительную
проверку. Отмена акта вышестоящих налоговых органов производится, когда в обжалуемом акте не исследованы материалы или отсутствуют подтверждающие факты нарушений документы. Также акт может быть отменен, если не доказана вина лица, совершившего нарушения, либо обжалуемый акт вынесен с нарушением проце­дурных норм. Вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо), отменяя акт налогового органа, выносит одновременно решение о проведении дополнительной проверки. Такая проверка может быть проведена как самим вышестоящим налоговым
органом, так и налоговым органом, издавшим отмененный акт;

3) отменить решение и прекратить производство по делу о на­ логовом правонарушении. Такое решение может быть принято в случае, когда дело о налоговом правонарушении по формальным причинам не подлежало возбуждению, а также когда возникли дополнительные обстоятельства, являющиеся основанием для пре­кращения производства о налоговом правонарушении;

4) изменить решение или вынести новое решение. Изменение решения производится вышестоящим налоговым органом, когда какая-либо часть содержащихся в обжалуемом решении выводов не отражает обстоятельства дела или некоторые выводы и решения по ним не соответствуют законодательству о налогах и сборах. На мнение или вынесение нового решения могут повлиять и представ­ ленные в жалобе вышестоящему налоговому органу новые факты и доказательства, подтверждающие частичную ошибочность выводов, сделанных нижестоящим органом в обжалуемом решении.

По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган вправе вынести решение по существу обстоятельств, ука­занных в жалобе. Однако прежде чем вынести такое решение, вы­шестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) проводит всестороннюю проверку фактов, а в некоторых случаях назначает служебное расследование. Данное расследование явля­ется внутриведомственным действием руководителя налогового органа в отношении должностного лица, действие или бездей­ствие которого обжалуется.

Решение налогового органа по жалобе принимается в течение месяца. О принятом решении в течение трех дней со дня его приня­тия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу. В решении также указываются обстоятельства дела, факты, выво­ды, на основании которых было принято соответствующее реше­ние.

Административный способ защиты прав налогоплательщиков имеет ряд преимуществ и недостатков. Преимущества данного спо­соба защиты заключаются в следующем:

во-первых, упрощенная процедура защиты прав (отсутствие необходимости прибегать к услугам юристов, возможность само­стоятельно или через представителя направлять жалобу и не при­сутствовать при ее рассмотрении и т.п.);

во-вторых, более быстрое рассмотрение жалобы (поскольку срок ее рассмотрения четко установлен законодательством и значительно меньше срока рассмотрения в суде);

в-третьих, отсутствие дополнительных затрат (при подаче жа­лобы не уплачивается государственная пошлина);

в-четвертых, даже отрицательное решение по жалобе позволя­ет налогоплательщику более тщательно уяснить не только пози­цию налогового органа, но и скорректировать свою и лучше под­готовиться к защите при обращении в суд.

Основным недостатком административного способа защиты прав налогоплательщиков является его низкая эффективность. Боль­шинство жалоб остаются без удовлетворения, и это связано в ос­новном с тем, что налоговые органы продолжают в своей дея­тельности ссылаться на нормативные акты и указания, изданные Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, о которых налогоплательщик не знает. А в ряде случаев вышестоя­щий налоговый орган выносит решения по проблемным вопро­сам, как бы заполняя своими актами пробелы в законодательстве.

Даже в таких странах, как Канада, Франция, Италия, Дания, при административном способе защиты позиция налогоплатель­щиков подтверждается лишь в одном-двух случаях из десяти¹. В настоящее

¹ См.: Rafaelli L. Candono fiscale 1999. - Milano, 2000. - P. 145.

время, по данным Министерства по налогам и сборам, чуть более 10 процентов жалоб удовлетворяются полностью или частич­но. Поэтому на практике многие налогоплательщики для защиты своих прав не используют административный способ защиты или, направив жалобу в вышестоящий налоговый орган и получив от­рицательный ответ, обращаются к судебной защите своих прав. Ниже приводится образец жалобы на решение налогового органа.