Понятие, формы и методы налогового контроля

Главной задачей при осуществлении налогового контроля яв­ляется контроль за соблюдением налогового законодательства. Налоговый контроль представляет собой систему действий налого­вых и иных государственных органов по надзору за выполнением на­логоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами норм налогового законодательства. В соответствии с законодатель­ством налоговый контроль возлагается на налоговые органы, та­моженные органы, органы государственных внебюджетных фон­дов. При этом таможенные органы вправе осуществлять контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Органы государственных внебюджетных фондов осу­ществляют полномочия по налоговому контролю за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, поступающих в со­ответствующие государственные внебюджетные фонды.

Следует отметить, что в процессе осуществления мероприятий по налоговому контролю и налоговые органы, и таможенные орга­ны, и органы государственных внебюджетных фондов активно вза­имодействуют друг с другом, а также с другими министерствами и ведомствами, входящими в систему органов исполнительной власти (Счетной палатой Российской Федерации, Министерством финансов, Министерством внутренних дел, Федеральной служ­бой безопасности и др.).

Правовой основой такого сотрудничества выступают нормы действующего законодательства, а практическая координация дей­ствий осуществляется на основании заключенных между указан­ными органами соглашений. В соответствии с данными соглаше­ниями указанные органы предоставляют друг другу имеющиеся у них материалы о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению.

В настоящее время заключены соглашения между:

1) Министерством Российской Федерации по налогам и сбо­рам и Государственным таможенным комитетом Российской Фе­дерации о взаимном информационном обмене от 8 июня 2000 г.;

2) Пенсионным фондом Российской Федерации и Министер­ством Российской Федерации по налогам и сборам по информа­ционному взаимодействию от 12 июля 2001 г.;

3) территориальными органами федерального казначейства
Министерства финансов Российской Федерации и налоговыми,
органами о порядке обмена информацией в ходе исполнения до­ходной части федерального бюджета (утверждено совместным Приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 21 февраля 2001 г. № 14-н) и др.

Контроль за соблюдением налогового законодательства впра­ве проводить и финансовые органы, в частности органы феде­рального казначейства, в целях проверки полноты и своевре­менности исполнения банками операций по перечислению на­логов в доход соответствующего бюджета. Контрольные функции по проверке использования юридическими лицами налоговых льгот возложены на Счетную палату Российской Федерации.

Порядок осуществления налогового контроля, формы и мето­ды его проведения, права и обязанности участников налогового контроля регулируются положениями главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации. Непосредственной целью мероприятий налогового контроля является выявление налоговых правонару­шений и налоговых преступлений, предупреждение их соверше­ния в будущем и обеспечение необратимости наступления нало­говой ответственности. Для достижения указанных целей контро­лирующие органы используют различные формы налогового конт­роля, такие как:

1)налоговые проверки;

2)получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов;

3)проверка данных бухгалтерского учета и отчетности;

4)осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли).

В процессе осуществления налогового контроля используются различные методы, т.е. законные способы и средства, применяе­мые контролирующими органами. К таким методам относятся:

1) наблюдение;

2) обследование;

3) экономический анализ;

4) проверки.

Основным же методом налогового контроля является налого­вая проверка, которая позволяет наиболее полно выявить свое-

временность, полноту и правильность исчисления налогов и сбо­ров. Остальные методы используются в качестве вспомогательных при выявлении налоговых правонарушений или могут применяться для сбора доказательств. В частности, при вспомогательных мето­дах органы вправе истребовать документы, получить показания свидетелей, произвести осмотр помещений, привлечь специалис­тов, экспертов, сопоставить данные о соответствии расходов фи­зических лиц их доходам.

При осуществлении налогового контроля не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о на­логоплательщике (плательщике сборов, налоговом агенте), полу­ченной в нарушение положений Конституции Российской Феде­рации, Налогового кодекса, федеральных законов, а также в на­рушение принципа сохранности информации, составляющей про­фессиональную тайну иных лиц, в частности адвокатскую тайну, аудиторскую тайну. При проведении налогового контроля не до­пускается причинение неправомерного вреда налогоплательщи­кам или их представителям либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении. Убытки, причинен­ные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц в ходе налогового контроля, подлежат возме­щению в полном объеме, включая упущенную выгоду. В то же время при осуществлении налогового контроля налоговыми орга­нами возмещаются издержки, которые включают в себя суммы, выплачиваемые свидетелям, переводчикам, специалистам, экс­пертам, понятым, и суммы судебных издержек.

Свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам и поня­тым возмещаются понесенные ими в связи с явкой в налоговый орган расходы на проезд, наем жилого помещения и выплачива­ются суточные. Переводчики, специалисты и эксперты получают вознаграждение за работу, выполненную ими по поручению на­логового органа, если эта работа не входит в круг их служебных обязанностей. За работниками, вызываемыми в налоговый орган в качестве свидетелей, сохраняется за время их отсутствия на ра­боте в связи с явкой в налоговый орган заработная плата по ос­новному месту работы. Порядок выплаты и размеры сумм, подле­жащих выплате, устанавливаются Правительством Российской Федерации и финансируются из федерального бюджета.

Учет налогоплательщиков

Впервые функции учета налогоплательщиков были возложены на налоговые органы России еще в 1833 г., когда Департаменту податей и сборов Министерства финансов было поручено осуще­ствлять перепись податного населения. В настоящее время учет

налогоплательщиков представляет собой совокупность мер реги­страционного характера, направленных на обеспечение эффек­тивности проведения налоговыми органами налогового контроля.

Налогоплательщики подлежат постановке на учет в налого­вых органах соответственно по месту нахождения организации, месту нахождения ее обособленных подразделений, месту житель­ства физического лица, а также по месту нахождения принадле­жащего им недвижимого имущества и транспортных средств, под­лежащих налогообложению.

Организация, в состав которой входят обособленные подраз­деления, расположенные на территории Российской Федерации, а также в собственности которой находится подлежащее налого­обложению недвижимое имущество, обязана встать на учет в ка­честве налогоплательщика в налоговом органе как по своему ме­сту нахождения, так и по месту нахождения каждого своего обо­собленного подразделения и месту нахождения принадлежащего ей недвижимого имущества и транспортных средств.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам вправе устанавливать особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков и иностранных организаций. Для постановки на учет налогоплательщики обязаны подать заявление в налого­вый орган по месту нахождения или жительства в течение 10 дней после их государственной регистрации. Заявление налогоплатель­щика—организации о постановке на учет недвижимого имуще­ства или транспортных средств подается в налоговый орган по месту нахождения этого имущества в течение 30 дней со дня его регистрации. Местом нахождения имущества признается:

а) для морских, речных, воздушных транспортных средств —
место нахождения (жительства) их собственника;

б) для других транспортных средств — место приписки, государственной регистрации или место нахождения собственника
имущества;

в) для иного недвижимого имущества — место его фактического нахождения.

Форма заявления о постановке на учет устанавливается Мини­стерством Российской Федерации по налогам и сборам. К заявле­нию (для организаций) прилагаются также копии заверенных в установленном порядке документов, подтверждающих в соответ­ствии с законодательством создание организаций. Налоговый орган обязан осуществить постановку налогоплательщика на учет в те­чение 5 дней со дня подачи им всех необходимых документов и в тот же срок выдать соответствующее свидетельство, форма кото­рого установлена Министерством Российской Федерации по на­логам и сборам.

В случае изменения налогоплательщиком своего места нахож­дения или места жительства снятие с учета производится тем на-

логовым органом, в котором налогоплательщик состоял на учете, в течение 5 дней после подачи заявления об изменении места на­хождения или места жительства.

При постановке на первичный учет каждому налогоплатель­щику присваивается единый по всем видам налогов и сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, идентифика­ционный номер налогоплательщика (ИНН).

Налоговый орган указывает идентификационный номер нало­гоплательщика во всех направляемых ему уведомлениях. Каждый налогоплательщик указывает свой идентификационный номер в подаваемых в налоговый орган декларации, отчете, заявлении или ином документе, а также в иных случаях, предусмотренных зако­нодательством.

Порядок и условия присвоения, применения, а также измене­ния идентификационного номера налогоплательщика определяются Министерством Российской Федерации по налогам и сборам.

Сведения о налогоплательщике с момента постановки на учет являются налоговой тайной, за исключением сведений об иденти­фикационном номере налогоплательщика, сведений, разглашен­ных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия, све­дений о нарушении законодательства о налогах и сборах и сведе­ний, представляемых налоговым, правоохранительным органам других стран в соответствии с международными договорами, од­ной из сторон которых является Российская Федерация.

На основе данных учета Министерство Российской Федерации по налогам и сборам ведет Единый государственный реестр нало­гоплательщиков в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. С 1 июля 2002 г. Министерству Россий­ской Федерации по налогам и сборам переданы полномочия по государственной регистрации юридических лиц. В Единый госу­дарственный реестр юридических лиц, ведение которого возло­жено на налоговые органы, вносятся все юридические лица, осу­ществляющие свою деятельность в стране. Также в нем имеются список учредителей, данные на руководителей и бухгалтеров.

Регистрация физических лиц, осуществляющих предпринима­тельскую деятельность без образования юридического лица, про­изводится специальными органами, которые обязаны сооб­щить в налоговый орган по месту своего нахождения о физичес­ких лицах, которые зарегистрировались или прекратили свою дея­тельность в качестве индивидуальных предпринимателей, в тече­ние 10 дней после выдачи свидетельства о регистрации, его изъ­ятия либо истечения срока действия.

В таком же порядке органы, выдающие лицензии, свидетель­ства или иные подобные документы частным нотариусам, ча­стным детективам и частным охранникам, обязаны сообщать

налоговым органам о физических лицах, которым выданы либо у которых отозваны или прекратили действие указанные доку­менты.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации определенные обязанности, связанные с учетом налогоплатель­щиков, возлагаются на банки. Так, банки открывают счета орга­низациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Кроме того, банк обязан сообщить об открытии или за­крытии счета организацией, индивидуальным предпринимателем в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета.

Налоговые проверки

Налоговые проверки, как указывалось выше, являются основ­ной и наиболее эффективной формой налогового контроля. Они проводятся в отношении налогоплательщиков, плательщиков сбо­ров и налоговых агентов. Целью налоговых проверок выступает осуществление контроля за полнотой и своевременностью выпол­нения обязанностей по правильному исчислению, полной и свое­временной уплате налогов, предоставлением налоговой отчетно­сти и необходимой информации. Различают два вида налоговых проверок:

1) камеральная налоговая проверка;

2) выездная налоговая проверка.

Общим для этих видов проверок является то, что ими могут быть охвачены только три календарных года деятельности налого­плательщика, непосредственно предшествовавших году проведе­ния проверки. Если при проведении камеральных и выездных на­логовых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (пла­тельщика сборов), связанной с иными лицами, налоговым орга­ном могут быть истребованы у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сборов) (встречная проверка).

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахож­дения налогового органа на основе налоговых деклараций, отчет­ных документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов. Такие налоговые проверки иногда именуют документальными.

Данный вид проверки осуществляется уполномоченными долж­ностными лицами налогового органа в соответствии с их служеб­ными обязанностями без какого-либо специального решения руково­дителя налогового органа в течение трех месяцев со дня представ-

ления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога.

Если в ходе камеральной проверки выявлены незначительные ошибки в заполнении документов или противоречия между све­дениями, содержащимися в представленных документах, то об этом сообщается налогоплательщику и устанавливается срок их исправления. Также налоговый орган вправе истребовать у нало­гоплательщика дополнительные сведения о его деятельности, получить объяснения (в том числе письменные), документы, под­тверждающие правильность исчисления и своевременность упла­ты налога.

Если по результатам камеральной проверки налоговый орган установил факт недоплаты по налогам, то он направляет требова­ние об уплате соответствующей суммы и пени. На практике ре­зультаты камеральной налоговой проверки оформляются актом, который представляется руководителю налогового органа для при­нятия решения. Законодательством не предусмотрено повторное проведение камеральных налоговых проверок за уже проверен­ный налоговый период. Однако в порядке контроля за деятельно­стью налогового органа вышестоящий налоговый орган может провести повторную камеральную проверку.

В отличие от камеральной проверки выездная налоговая про­верка проводится на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя. Форма решения руководителя (замес­тителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки разрабатывается и утверждается Министер­ством Российской Федерации по налогам и сборам.

Выездная налоговая проверка в отношении одного налогопла­тельщика может проводиться по одному или нескольким налогам. -Срок проведения данной проверки не должен превышать двух месяцев, в исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной проверки до трех месяцев. Также срок выездной налоговой проверки увеличивается на один месяц при проверке организаций, имеющих филиалы и представительства (по одному месяцу на каждый филиал и пред­ставительство). При этом филиалы и представительства могут быть проверены независимо от самой организации.

Запрещается проведение в течение календарного года двух вы­ездных налоговых проверок и более по одним и тем же налогам за один и тот же период. Однако в связи с реорганизацией или лик­видацией налогоплательщика—организации и в порядке контро­ля за деятельностью нижестоящего налогового органа, проводив­шего проверку, выездная налоговая проверка может проводиться независимо от времени проведения предыдущей.

В начале выездной налоговой проверки должностные лица на­логового органа обязаны предъявить свои удостоверения и ознакомить руководителей проверяемой организации с решением о проведении проверки. В случае отсутствия вышеназванных доку­ментов налогоплательщик вправе отказать им в доступе на тер­риторию или в помещения, а также в представлении документов. Доступ должностных лиц налоговых органов, осуществляющих проверку, в жилые помещения возможен только в случаях, уста­новленных федеральным законом, или на основании судебного решения. При необходимости уполномоченные должностные лица налогового органа, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогопла­тельщика, а также производить осмотр (обследование) произ­водственных, складских, товарных и иных помещений и терри­торий, используемых налогоплательщиком для извлечения до­хода.

Инвентаризация имущества налогоплательщика при проведе­нии налоговой проверки проводится в соответствии с Положени­ем, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10 марта 1999 г. № 20-н. В ходе проверки должностные лица проверяют как фактическое наличие материальных ценно­стей и других объектов налогообложения и их использование, так и ведение бухгалтерского и статистического учета.

Налогоплательщик обязан предоставить для проверки все не­обходимые документы. В случае отказа в предоставлении докумен­тов налогоплательщик может быть привлечен к ответственности. При наличии у осуществляющих проверку должностных лиц до­статочных оснований полагать, что документы, свидетельствую­щие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены, производится выемка этих до­кументов по акту, составленному этими должностными лицами. В акте о выемке документов должна быть обоснована необходи­мость выемки и приведен перечень изымаемых документов.

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксиру­ются предмет и сроки ее проведения.

По результатам выездной налоговой проверки не позднее двух месяцев после составления справки о проведенной проверке упол­номоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки. Акт подписывается проверяющим и руководителем проверяемой организации, индивидуальным предпринимателем либо их пред­ставителями. В случае отказа подписать акт или уклонения от его получения указанными лицами в акте делается соответствующая запись. В акте налоговой проверки должны быть указаны докумен­тально подтвержденные факты налоговых правонарушений, вы­явленные в ходе проверки, или отсутствие таковых, а также вы-

воды и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи Налогового кодекса, предусмат­ривающие ответственность за данный вид налоговых правонару­шений. В акте делаются выводы и вносятся предложения по устра­нению обнаруженных недостатков. К акту могут быть приложены соответствующие документы, подтверждающие факты нарушения законодательства. Форма и требования к составлению акта выезд­ной налоговой проверки устанавливаются Министерством Рос­сийской Федерации по налогам и сборам.

Налогоплательщик в случае несогласия с фактами, изложен­ными в акте проверки, вправе в двухнедельный срок со дня полу­чения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверж­дающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.

По истечении срока, предоставленного налогоплательщикам для мотивированного объяснения несогласия с результатами про­верки, указанными в акте, в течение не более 14 дней руководи­тель или заместитель руководителя налогового органа рассматри­вает акт налоговой проверки, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком. В случае представления на­логоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей. О времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно. Если нало­гоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возра­жения, объяснения, другие документы и материалы, рассматри­ваются в его отсутствие.

По результатам рассмотрения материалов налоговой провер­ки выносится одно из следующих решений:

а) привлечение налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения;

б) отказ в привлечении налогоплательщика к ответственности
за совершение налогового правонарушения;

в) проведение дополнительных мероприятий налогового контроля.

В решении о привлечении налогоплательщика к ответственно­сти за совершение налогового правонарушения излагаются об­стоятельства налогового правонарушения, документы и сведения,

подтверждающие указанные обстоятельства, а также доводы, при­водимые налогоплательщиком в свою защиту, и результаты про­верки этих доводов. При этом указываются конкретные налоговые правонарушения со ссылками на статьи Налогового кодекса Рос­сийской Федерации, предусматривающие данные правонаруше­ния и применяемые меры ответственности. На основании выне­сенного решения о привлечении к ответственности за соверше­ние налогового правонарушения налогоплательщику направляет­ся требование об уплате недоимки по налогу и пени.

Копия решения налогового органа и требование вручаются на­логоплательщику либо его представителю под расписку или пере­даются иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком либо его представителем. Если указанными выше способами решение налогового органа вручить налогопла­тельщику или его представителю невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом.

Несоблюдение вышеуказанных требований может явиться ос­нованием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.

После вынесения решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налоговый орган обращается с исковым заявлением в суд о взыс­кании налоговой санкции. Однако до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику (иному лицу) доб­ровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции.

В случае, если налогоплательщик отказался добровольно упла­тить сумму налоговой санкции или пропустил срок уплаты, ука­занный в требовании, налоговый орган обращается в суд с иско­вым заявлением о взыскании с данного лица налоговой санкции.

Исковые заявления о взыскании налоговой санкции подаются в отношении организации или индивидуального предпринимате­ля в арбитражный суд, а физического лица, не являющегося ин­дивидуальным предпринимателем, — в суд общей юрисдикции. К исковому заявлению прилагаются решение налогового органа и другие документы и материалы, полученные в ходе налоговой проверки. По общему праву, в соответствии со статьей 115 Нало­гового кодекса Российской Федерации налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и со­ставления соответствующего акта. Этот срок является пресекательным и не подлежит восстановлению. В некоторых случаях одновре­менно с подачей искового заявления о взыскании налоговой санк­ции налоговый орган может направить в суд ходатайство об обес­печении иска в порядке, предусмотренном гражданским процес­суальным законодательством и арбитражным процессуальным за­конодательством Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

1.Раскройте понятие и цели налогового контроля.

2.Какие органы вправе осуществлять налоговый контроль?

3.Каков порядок постановки на учет налогоплательщиков?

4.Что представляет собой Единый государственный реестр налогоплательщиков?

5.Назовите основные методы налогового контроля.

6.Какие виды налоговых проверок вправе проводить налоговые органы?

7.В чем заключаются различия камеральных и выездных налоговых
проверок?

8.Каков порядок применения налоговых санкций?

Глава 2