Административные правонарушения и административная ответственность. Основы административного процесса

Административная ответственность является основной формой и наиболее распространенным видом административного принуждения. Она наступает за совершенное административное правонарушение и связана с применением административных наказаний (санкций).

Цели административной ответственности сформулированы в ст. 1.2 КоАП РФ. К ним относятся: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Как самостоятельный вид юридической ответственности административная ответственность имеет свои особые признаки: она не может наступать без наличия административного правонарушения; привлечение к административной ответственности осуществляется в особом порядке, который предусмотрен КоАП РФ, и заключается в применении мер административной ответственности путем назначения наказания, а затем исполнения административных наказаний[50].

Применение административной ответственности основано на принципе разграничения компетенции между судьями, государственными органами и их должностными лицами.

Применять административную ответственность за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, вправе: судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными актами Президента РФ или Правительства РФ.

Применять административную ответственность за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ, в пределах полномочий, установленных этими законами, вправе: мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, созданные в соответствии с законами субъектов РФ.

Задачами правоприменительной юрисдикционной деятельности являются: фиксирование в установленном законом порядке конкретного административного правонарушения; установление конкретного правонарушителя; назначение конкретному правонарушителю, вина которого в совершении правонарушения доказана и в отношении которого отсутствуют основания освобождения от административной ответственности, наказания, определенного КоАП РФ или законом субъекта РФ, при соблюдении соответствующих процессуальных норм.

Административным правонарушениемкак фактическим основанием административной ответственности признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое административным законодательством (КоАП РФ) или законами субъектов РФ установлена административная ответственность.

Для того, чтобы определить, какое конкретно административное правонарушение было совершено, для его правильной квалификации необходимо установить совокупность объективных и субъективных признаков, т.е. состав правонарушения, который является фактическим основанием административной ответственности.

Состав административного правонарушения образуют следующие элементы:

1. Объект правонарушения составляют охраняемые законом общественные отношения, на которые посягает административное правонарушение. КоАП РФ выделяет 17 групп административных правонарушений по объектам посягательства: посягающие на права граждан; на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность; в области охраны собственности; охраны окружающей среды; в промышленности, строительстве и энергетике; на транспорте; в области дорожного движения и др. На основании этих родовых объектов административные правонарушения группируются в главы Особенной части КоАП РФ. Видовые объекты административных правонарушений являются разновидностью родовых, например, общественные отношения, на которые посягают правонарушения в сфере рынка ценных бумаг, нарушения таможенных правил, налогового законодательства и т.д.

2. Объективную сторону административного правонарушения образует совокупность нормативно закрепленных признаков, характеризующих внешнее проявление деяния (действия или бездействия). В составе правонарушения могут также присутствовать такие признаки, как место, время, способ, средства совершения правонарушения, предмет, последствия, причинно-следственная связь между деянием и последствиями и др.

3. Субъект административного правонарушения может быть представлен физическим либо юридическим лицом.

Физические лица как субъекты административного правонарушения могут быть классифицированы на следующие группы:

- вменяемые граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста;

- специальные субъекты: должностные лица; лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в иных организациях; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; иные специальные субъекты, индивидуальные признаки которых отражены в отдельных статьях Особенной части КоАП РФ, например: водители, собственники (владельцы) транспортных средств, работодатели и т.д.;

- особые субъекты: военнослужащие и призванные на военные сборы граждане; сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы; депутаты, судьи и некоторые другие должностные лица, в отношении которых установлен особый порядок привлечения к административной ответственности; несовершеннолетние; беременные женщины; женщины, имеющие детей в возрасте до 14 лет; инвалиды I и II групп и т.д.

Дела об административных правонарушениях, совершенные несовершеннолетними, рассматриваются районными (городскими) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые образуются муниципальными органами и представляют собой одну из немногочисленных разновидностей негосударственных органов административной юрисдикции. Данные комиссии действуют в соответствии с Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав[51], а также законодательством РФ и субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав несовершеннолетний, совершивший административное правонарушение, может быть освобожден от административной ответственности с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о нем, с применением меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. Такими мерами могут быть: предупреждение; выговор; строгий выговор; сообщение родителям или иным законным представителям; исключение из специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа органа управления образованием на основании постановления комиссии по делам несовершеннолетнего и защите их прав по месту нахождения указанного учреждения[52].

Юридические лица как субъекты административных правонарушений также делятся на группы:

- к общим субъектам можно отнести российские и иностранные организации, зарегистрированные в установленном порядке в качестве юридического лица;

- специальные субъекты представлены различными организациями –банками, рекламными компаниями, средствами массовой информации, страховыми, инвестиционными компаниями и т.д.;

- особыми субъектами выступают юридические лица – правопреемники реорганизованных организаций-правонарушителей. Правила привлечения к ответственности вновь возникших в результате реорганизации юридических лиц установлены ст. 2.10 КоАП РФ.

4. Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется психическим отношением физического лица к содеянному и последствиям при их наличии. Эту сторону составляет совокупность признаков, которые отражают сознательно-волевое содержание деяния. КоАП РФ предусматривает две формы вины: умысел и неосторожность. Дополнительными признаками субъективной стороны являются мотив и цель, которые учитываются при квалификации правонарушения либо при определении формы вины правонарушителя.

Административное наказание– это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами.

Иные меры административного принуждения, включая отзыв лицензий, запрещение деятельности, принудительную ликвидацию юридических лиц и ряд других, предусмотренных различными актами и применяемых в административном порядке, не являются административными наказаниями. Порядок их применения регулируется не КоАП РФ, а специальными положениями. Целью указанных мер является пресечение противоправного деяния либо восстановление ранее существующего положения вещей.

Административные наказания применяются за нарушение норм административного, конституционного, гражданского, трудового, финансового, налогового и других отраслей права. Их назначение влечет для виновного лица ряд негативных последствий морального, личного, имущественного, организационного характера.

Перечень административных наказаний является исчерпывающим и предусмотрен только КоАП РФ. Установление нового административного наказания осуществляется путем внесения соответствующих изменений в ст. 3.2 Кодекса.

В соответствии со ст. 3.3 КоАП РФ административные наказания классифицируются на основные и дополнительные.

Основными являются административные наказания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам наказаний. Это предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством; административный арест; дисквалификация; административное приостановлении деятельности; обязательные работы.

Дополнительными являются те наказания, которые могут назначаться как самостоятельно, так и присоединяться к основным наказаниям. В качестве как основного, так и дополнительного наказания применяются: конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права в виде права управления транспортным средством; административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

Предупреждение, административный штраф, конфискация и административное приостановление деятельности могут применяться к юридическим лицам, совершившим административные правонарушение.

Давность привлечения к административной ответственности. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения; а за нарушение законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды, налогах и сборах, использовании атомной энергии, защите прав потребителей, рекламе – по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения.

Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, т.е. у совершившего правонарушение лица появляется так называемое состояние наказанности, которое исчезает, если это лицо в течение года не совершило другого административного правонарушения.

Административный процесс – это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок деятельности органов государственной власти (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления. Административные дела чрезвычайно разнообразны по своему характеру, поэтому порядок их разрешения не может быть единым, а представляет собой сумму различных видов административных производств, среди которых выделяют: административно-процедурное и административно-юрисдикционное.

Административно-процедурное производство регламентирует порядок разрешения индивидуального дела, не носящего характера конфликта (спора или правонарушения). Его разновидностями являются лицензионно-разрешительное производство, производство по подготовке и принятию правовых актов управления.

Административно-юрисдикционное производство характеризуется правоохранительной направленностью. Его содержанием является рассмотрение административного спора или дела об административном правонарушении или дисциплинарном проступке. В результате рассмотрения дается правовая оценка поведения участников правоотношения, а по итогам рассмотрения могут быть применены меры государственного принуждения. Индивидуальное дело, рассмотренное в форме административно-юрисдикционного производства, может возникнуть по инициативе любой стороны, в т.ч. и властной. В качестве властной стороны может выступать не только орган исполнительной власти, но и суд.

Разновидностями административно-юрисдикционного производства являются: производство по жалобам, рассматриваемым как в административном, так и в судебном порядке; производство по наложению дисциплинарных взысканий на государственных служащих за совершение ими дисциплинарных проступков; производство по делам об административных правонарушениях физических и юридических лиц.

С принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) сложилась новая система судебного рассмотрения жалоб. На сегодняшний день такие дела рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции рассматривают административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в т.ч. саморегулируемых организаций; оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок и др.

Арбитражные суды рассматривают следующие категории административных дел в соответствии с главами 22-24 Арбитражного процессуального кодекса РФ[53]: экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности; об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, ими разрешаются дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Производство по делам об административных правонарушениях является разновидностью процессуальной деятельности юрисдикционного характера и представляет собой совокупность взаимосвязанных процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях, обжалованию и исполнению решений. Это производство характеризуется множественностью субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, роль которых на различных стадиях данного производства неодинакова: одни органы и их должностные лица вправе осуществлять юрисдикционные процессуальные действия лишь на стадии возбуждения производства по делу, в частности составлять протокол об административном правонарушении, проводить административное расследование, направлять материалы дела для рассмотрения, но не рассматривать их по существу; другие рассматривают и принимают постановления; третьи выполняют функции только кассационной и надзорной инстанции.

Принятие решения при производстве по делу об административном правонарушении, как правило, осуществляется единолично судьей или должностными лицами. Но в ряде случаев производство по делу ведется коллегиальным органом и решение принимается большинством голосов (например, заседания административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав).

В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных непосредственно Кодексом, могут быть рассмотрены: судьями (мировыми) судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными актами Президента РФ или Правительства РФ; органами исполнительной власти субъектов РФ в случае передачи им полномочий Российской Федерацией на осуществление государственного контроля и надзора.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

От имени органов исполнительной власти, которые наделены правом осуществлять юрисдикцию по делам об административных правонарушениях, эти дела рассматривают единолично уполномоченные на то должностные лица этих органов. К числу руководителей федеральных органов исполнительной власти относятся, например, руководители и заместители руководителей федеральных служб: антимонопольной, таможенной, налоговой, по труду и занятости и др. К числу руководителей государственных учреждений: начальники исправительных учреждений, находящихся в системе Министерства юстиции РФ, начальники таможен. К иным должностным лицам относятся государственные санитарные врачи, военные комиссары, капитаны судов, государственные инспекторы безопасности дорожного движения, по пожарному надзору, труду и др.

Прерогативой суда является рассмотрение дел о наиболее серьезных правонарушениях. Исключительной компетенцией суда является рассмотрение дел об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан; институты государственной власти, общественную безопасность. К тому же восемь из десяти административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ, могут быть назначены только в судебном порядке.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение предмета и метода административного права.

2. Какие существуют разновидности федеральных органов исполнительной власти?

3. Укажите основные функции федерального министерства, федерального агентства, федеральной службы.

4. Охарактеризуйте систему административных наказаний по законодательству Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте состав административного правонарушения. С какого возраста привлекаются физические лица к этому виду юридической ответственности?