Вопрос3 перспективы развития судебной системы рф
В юридической литературе, докладах полномочных органов – эксперты сходятся во мнении об особой значимости одного из концептуальных вопросов судебной реформы - образовании в России административных судов и административного судопроизводства[1].
Это одно из проблемных направлений. Проблема заключается, прежде всего, в том, что на протяжении вот уже десяти лет идет речь о необходимости таких судов и их правовых основ, однако работа по созданию в России административных судов несколько задержалась. Государственная Дума приняла закон об административных судах в Российской Федерации в первом чтении в 2000 году, но более этот законопроект не вносился на рассмотрение во второе чтение[2].
Как показывает практика, отсутствие эффективного механизма рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти жалоб на решения подведомственных органов, а также на действия должностных лиц подрывает веру в административные институты тех, кто обращается с жалобами, и, как следствие, влечет поток обращений в суды по вопросам, которые гораздо оперативнее могли бы решаться в системе соответствующих ведомств. Рассмотрение судами значительного количества дел данной категории приводит к перегрузке судов и созданию проблем для доступности правосудия.
В первом полугодии 2004 года арбитражными судами рассмотрено около 30 тысяч дел о взыскании обязательных платежей и санкций по искам налоговых органов, сумма исковых требований по которым составляла не более 100 рублей (22% дел данной категории). Согласно статистическим данным, требования по 70% таких дел арбитражными судами удовлетворяются.
Вопрос об административном судопроизводстве, о процедуре рассмотрения административных дел также является конституционным вопросом. В статье 118 Конституции РФ прямо предусмотрено, что судопроизводство в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, современная судебная реформа не может быть завершена без введения в действие и принятия административного процессуального кодекса. Проект административного судопроизводства подготовлен группой, в которую входили судьи Верховного Суда Российской Федерации, видные ученые в области административного права, представители Государственной Думы, администрации Президента.
Безусловно, что для того, чтобы двигаться вперед, экспертам целесообразно определиться: административное судопроизводство будет развиваться по пути специализации или по пути совершенствования административных процедур в существующей системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
В настоящее время преобладает точка зрения, согласно которой, должны быть созданы специальные административные суды – основой является проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"; Кодекса административного судопроизводства.
На VI Всероссийском съезде судей высказано предложение предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего для юридических лиц и граждан-предпринимателей. По мнению судейского сообщества, до суда должны доходить лишь такие разногласия, устранить которые не удалось при административном порядке рассмотрения дела. Съезд считает, что в тех случаях, когда речь идет о взыскании с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей незначительных сумм обязательных платежей и санкций, внесудебный порядок тем более необходим.
Съезд судей полагает, что назрела необходимость внесения изменений в законодательство, предусматривающих осуществление судом только судебного контроля за правильностью решений административных органов, наделенных правом привлечения к административной ответственности.
Гарантией эффективной защиты прав является также возможность обращения к альтернативным способам разрешения споров. Субъекты гражданского оборота должны иметь возможность выбрать любую удобную процедуру, соответствующую их требованиям о времени, стоимости, конфиденциальности, императивности и последствиям решения. Задача судебной власти - содействовать функционированию альтернативных процедур и, что не менее важно, гарантировать соблюдение закона и в этой сфере.
В этой связи Съезд считает целесообразным законодательное закрепление альтернативных средств разрешения споров (путем переговоров, посредничества, консультаций и т.п.).
На наш взгляд, более реальным и целесообразным все-таки является создание системы административных судов. Обратимся к проекту ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (внесен в Государственную Думу РФ 19 сентября 2000 года постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 29).
Определенные категории дел, особенно о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации), споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. Особую значимость правильное рассмотрение административных дел приобретает в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.
Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно.
Отмечаются жалобы, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды вынуждены получать от этих органов определенную материальную поддержку, в силу чего, как полагают авторы подобных обращений, суды находятся под определенным их влиянием.
Разработчики ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" считают, что преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.
В проекте ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня.
Предполагается, что федеральные окружные административные суды будут рассматривать в качестве суда первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей субъектов Российской Федерации и их представительных органов, а также споры между субъектами Российской Федерации. Они также будут выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в административных коллегиях судов областного уровня.
Реформу по созданию административных судов предполагается осуществить в два этапа:
На первом этапе имеется в виду образовать в составе Верховного Суда Российской Федерации и судов областного уровня административные коллегии.
На этом же этапе следует организовать 21 федеральный окружной административный суд, что потребует дополнительно 210 судей с соответствующим количеством специалистов, обслуживающего персонала с предполагаемым фондом оплаты труда 65 млн. рублей.
На следующем этапе следует образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.
Ученые-юристы сходятся во мнении, что административная юстиция – это вопрос, который предстоит решать законодателю в ближайшие годы (напомним, что в планах стоял 2002 год), без его разрешения нельзя говорить о завершении современной судебной реформы.
Следующим проблемным вопросов – является создание специализированных ювенальных судов.
Как отмечают эксперты, в связи с увеличением количества дел, рассматриваемых судами, нехватки судей, уголовные дела в отношении несовершеннолетних, а они составляют примерно 12% от общего количества дел, не рассматриваются в течение нескольких лет, ждут своей очереди, а подростки ожидают справедливого решения в следственных изоляторах.
Изменить такое положение, по мнению многих исследователей возможно только путем создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных судов по делам несовершеннолетних, ювенальных судов (термин международный).
Среди основных аргументов такого введения следующие положения.
Верховный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2000 года "О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних"[3] признал необходимость специализации судей по делам несовершеннолетних, повышения их профессиональной компетенции" путем обеспечения и повышения квалификации не только по вопросам права, но и вопросам педагогики, социологии и психологии". Однако механизма выполнения данного постановления нет и его необходимо выработать в законодательном порядке.
Дореволюционная Россия была одним из первых государств, внедривших ювенальную юстицию (1910 год). В свое время она считалась одной из наиболее передовых.
Для всех очевиден тот факт, что ребенок должен посещать детского врача-педиатра, это продиктовано существенными особенностями физического состояния и развития детского организма. Почему же ребенок не должен иметь право на рассмотрение его дела особенным судьей - ювенальным, который специально подготовлен для рассмотрения дел несовершеннолетних и специализируется только на таких делах, привлекая к работе, социальных работников, психологов, педагогов, детских врачей, для того чтобы выявить причину, которая толкнула ребенка к преступлению.
Необходимость реформирования российской судебной системы в отношении несовершеннолетних следует также и из международных норм, прежде всего, Конвенции о правах ребенка (ч.3 ст.40) и замечаний Комитета ООН по правам ребенка от 08.10.1999 года, где четко сказано:
""6. Комитет рекомендует Государству-участнику предпринять все необходимые меры, для того чтобы ускорить процесс реформирования законодательства, особенно в деле отправления правосудия по делам несовершеннолетних и ювенального уголовного правосудия...".
Исследователями предлагается, в целях выработки единых подходов в судебной практике в отношении несовершеннолетних, в Верховном Суде необходимо создать судебную коллегию по делам несовершеннолетних и аналогичные коллегии в областных, краевых и приравненных к ним судах, в районах - ювенальные суды.
Работы по подготовке правовых основ ювенальной юстиции начались еще в начале 90-х гг.
В 1991 году в Верховном Совете РСФСР рабочей группой ученых и представителей правоохранительных ведомств был подготовлен проект закона "О судах по делам семьи и несовершеннолетних". Предполагалось, что данные суды могли бы взять на себя рассмотрение гражданских дел, связанных с воспитанием и содержанием детей (о расторжении брака, алиментах, лишении родительских прав, установлении отцовства и т.д.), судебные разбирательства дел о преступлениях и административных правонарушениях несовершеннолетних, а также рассмотрение дел о преступлениях взрослых лиц, в результате которых нарушается нормальное развитие детей (насилие в семье, вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность и др.)[4].
Позднее по инициативе Государственного комитета РФ по молодежной политике подготовлен авторский проект федерального закона "Основы законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации". Он издан в ИМПЭ им. Грибоедова в 1999 году. Авторский коллектив: В. Ермаков, М. Ильчиков, Е. Абросимова, А. Автономов, Н. Хананашвили. Проект был снят с рассмотрения.
В настоящее время на рассмотрении Государственной думы РФ находится проект федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации "О судебной системе в Российской Федерации" внесен депутатами ГД В.И.Зоркальцевым, Е.Ф.Лаховой, Г.Н.Махачевым, Е.Б.Мизулиной, А.В.Чекисом, А.В.Чуевым, Т.В.Ярыгиной[5]. 15.02.2002 принят ГД в первом чтении постановлением N 2473-III ГД. Однако с тех пор документ «застрял» в думе, не пройдя ни одного чтения.
Еще один проект федерального конституционного закона N 174593-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" был внесен Московской городской Думой[6]. Однако 03.02.2004 снят с рассмотрения Советом ГД в связи с отзывом авторами.
Итак, законопроекты вносятся в Государственную Думу с начала 90-х гг. и пока безрезультатно. Несмотря на неудачные попытки по созданию в России ювенальной юстиции, на наш взгляд, это только вопрос времени. При этом реформа должна осуществляться в следующих направлениях:
а) реформирование российской системы судопроизводства по делам несовершеннолетних путем создание института ювенального суда широкой юрисдикции;
б) создание элементов системы социальной сферы (внедрение новых социальных профессий и технологий) с целью обеспечения позитивного взаимодействия несовершеннолетних и общества;
в) системное объединение ювенального судопроизводства и его социально-правового окружения в концептуально целостную систему правосудия для несовершеннолетних - ювенальную юстицию;
г) совершенствование норм уголовного наказания в части особенностей назначения наказания несовершеннолетним.
Обратимся к понятию ювенального суда, которое может быть введено путем принятия проекта федерального конституционного закона Российской Федерации "О внесении дополнений в федеральный конституционный закон Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации".
"Статья 22-1. Ювенальные суды.
1. В целях защиты прав несовершеннолетних по территориальному принципу создаются ювенальные суды.
2. Ювенальные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела, одной из сторон в которых являются несовершеннолетние, в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
3. Полномочия, порядок образования и деятельности ювенальных судов устанавливаются федеральным конституционным законом."
По мнению разработчиков, принятие федерального конституционного закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации" сможет существенно повлиять на снижение подростковой преступности".
Следует отметить, что сам факт введения ювенальных судов в качестве специальных в российскую судебную систему не повлечет за собой немедленной необходимости в выделении финансовых и материальных ресурсов (здания, помещения, штаты и пр.). Финансирование возможно за счет перераспределения средств Федерального бюджета, выделенных на содержание судебной системы. В ближайшие годы, по мнению разработчиков, основными государственными расходами должны стать расходы на акцентированную образовательную и методико-практическую подготовку специализированных судей (ювенальных судей), которые в системе воссоздаваемой ювенальной юстиции будут заняты только и исключительно делами с участием несовершеннолетних.
Итак, специализированные ювенальные суды могут дать возможность действующим в них судьям сосредоточиться на анализе тонкостей и нюансов соответствующей категории дел и благодаря этому выносить квалифицированные решения. Для реализации этого необходимо внести соответствующие поправки в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и принять федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции.
Следующая проблема, на которую обращает внимание судейской сообщество, - это попытки переоценки и смены курса судебной реформы: «Обращает на себя внимание то, что в последнее время в Государственную Думу все чаще вносятся законопроекты вопреки конституционным положениям о самостоятельности судебной власти и независимости судей».
В сентябре 2004 года Советом Федерации внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (об установлении нового порядка формирования Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, в соответствии с которым в состав этой коллегии судьи назначаются Советом Федерации) и "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и в статью 8 Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (согласно этой норме проекта Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации с учетом мнения Совета судей Российской Федерации).
Новелла, предлагаемая в первом из названных проектов, вызывала принципиальные возражения судейского сообщества, поскольку она противоречит:
- конституционному принципу самостоятельности судебной власти, поскольку квалификационные коллегии судей - это прежде всего органы судейского сообщества, которые участвуют в формировании корпуса носителей судебной власти;
- требованиям части 4 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" о том, что "в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей";
- Европейской хартии о статусе судей (Страсбург, 8-10 июля 1998 года)[7], согласно которой "для принятия любого решения по вопросу об отборе, принятии на работу, назначении, прохождении или прекращении функций любого судьи статусом предусматривается участие независимой от исполнительной и законодательной власти инстанции, не менее половины членов которой составляют судьи, избранные своими коллегами в соответствии с правилами, гарантирующими самое широкое представительство".
Как подчеркивают эксперты судейского сообщества, комментируя законопроекты о «переподчинении» Судебного департамента РФ, и иных «перестановках» в судебной системе, - «независимость это главное достижение судебной реформы. Статус судей должен обеспечивать ту беспристрастность, которую население вправе ожидать от судов. Независимость судьи является основополагающим принципом и правом граждан любого государства. Независимость - обязательное условие беспристрастности судьи, которая жизненно важна для доверия к судебной системе. Судейская независимость является не личной привилегией судьи, а средством защиты публичных интересов, и, прежде всего, интересов правосудия. Словом, казалось бы, конституционный принцип независимости судов и судей уже не оспаривается, однако приходится говорить об этом снова и снова, поскольку регулярно появляются законопроекты и предложения, направленные на то, чтобы что-то отнять у судей или в чем-то их ограничить»[8]. И сегодня эта проблема актуальна, потому что борьба за независимость - это не кампания, а постоянный процесс[9].
Еще одно важно замечание высказываемое в судейском сообществе: «Нельзя предлагать и пытаться реализовать новые концепции реформ через каждое десятилетие». Действительно, нельзя городить каждое десятилетие новую судебную реформу, рациональнее довести до логического конца уже свершившиеся изменения.