Реестр должностей муниципальной службы

Для становления порядка учреждения (образования) и учета наиме-нований должностей муниципальной службы Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федера-ции», так же как и предыдущим Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», предусмотрено ведение реестра должностей муниципальной службы. Само понятие «реестр» (от лат. registrum – внесенное, записанное; регистр) озна-чает опись, список, письменный перечень.[14] Основное предназначение рее-стра заключается в необходимости систематизации должностей муници-пальной службы. Механизм создания реестра характеризуется тем, что ин-формация в него попадает только посредством осуществления специаль-ных правовых процедур.

Частью 1 ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ определено, что рее-стр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, изби-рательным комиссиям муниципальных образований, группам и функцио-нальным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица (ч. 2 ст. 7).

Реестр является ключевым критерием для определения статуса долж-ности в органах местного самоуправления, а соответственно и лиц, их за-мещающих. Правовой статус должности муниципальной службы начи-нается с момента включения ее в реестр и сохраняется до упразднения. Муниципальными служащими по статусу соответственно являются только те работники, которые замещают должности муниципальной службы, включенные в реестр.[15]

В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложились разные подходы к структуре реестра должностей муниципальной службы. В одних субъектах Российской Федерации структура реестра должностей муниципальной службы предполагает конкретизацию наименований долж-ностей муниципальной службы не только по органам местного самоуправ-ления, но и по видам муниципальных образований, том числе:

1. Перечень должностей муниципальной службы городского округа;

2. Перечень должностей муниципальной службы муниципального

района;

3. Перечень должностей муниципальной службы городского,

сельского поселения.

Данный подход в структурировании реестра муниципальных долж-ностей применен, например, в Законе Астраханской области от 4 сентября 2007 года N 52/2007-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы в Астраханской области» (Приложение 1 к Зако-ну).[16]

В отдельных субъектах Российской Федерации в основу формирова-ния реестра должностей муниципальной службы положены не только наи-менования должностей, но и численность населения муниципальных обра-зований, как, например, в Законе Волгоградской области от 11 февраля 2008 года N 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области».[17]

Большинство субъектов Российской Федерации формируют реестры должностей муниципальной службы по органам местного самоуправления и группам, при этом наименование должности отражает ее функциональ-ное предназначение. Такой подход использован, в частности, в Законе Пен-зенской области от 10 октября 2007 г. № 1390-ЗПО «О муниципальной службе в Пензенской области» (Приложение 1 к Закону),[18] в Законе Улья-новской области от 7 ноября 2007 г. № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» (Приложение 1 к Закону).[19]

Реестр должностей муниципальной службы является единственным источником систематизации должностей муниципальной службы в субъ-екте РФ. Поэтому все органы местного самоуправления. избирательные ко-миссии муниципальных образований обязаны определять наименования должностей муниципальных служащих строго в соответствии с реестром.

При этом ч. 3 ст. 6 Закона № 25-ФЗ определено, что при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования исполь-зуются наименования должностей муниципальной службы, предусмотрен-ные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Изменения, внесенные законодателем в реестр, влекут соответству-ющие изменении данных о должностях муниципальной службы, что имеет прямое и принципиальное значение для каждого органа местного само-управления, избирательной комиссии муниципального образования, где та-кие должности были образованы. Исключение должности муниципальной службы из реестра означает, не просто изъятие сведений о ней, а юриди-ческое прекращение такой должности муниципальной службы.

Вместе с тем существенным обстоятельством является то, что в Фе-деральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ не определен порядок веде-ния реестра. Законами субъектов РФ также не установлен этот порядок. Порядок ведения реестра должностей муниципальной службы устанавли-вается, в связи с этим, муниципальными нормативными правовыми акта-ми. Так, например, постановлением главы городского округа Первоуральск (Свердловской области) от 6 октября 2008 г. № 2167 был утвержден Поря-док ведения Реестра муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления городского округа Первоуральск.[20] Реестр ведется по утвержденной форме, на основе сведений, внесенных в личные дела муниципальных служащих городского округа. Сведения из личного дела муниципального служащего, включен-ные в Реестр, хранятся на бумажных и электронных носителях в кадровой службе Администрации городского округа с обеспечением защиты от не-санкционированного доступа и копирования.

Реестр состоит из разделов, в каждый из которых включаются сведе-ния о муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в соответствующих отраслевых (функциональных) и территори-альных подразделениях местной администрации городского округа. Реестр содержит следующие сведения: порядковый номер записи; фамилия, имя, отчество муниципального служащего; дата рождения; должность, замеща-емая муниципальным служащим; дата назначения муниципального служа-щего на муниципальную службу; образование (уровень, наименование учебного заведения, год окончания, специальность и квалификация по дип-лому, ученая степень, ученое звание); стаж муниципальной службы; дата прохождения последней аттестации, решение аттестационной комиссии; дата и основание прекращения (приостановления) муниципальной службы.

Сведения о гражданах, поступивших на муниципальную службу, а также об изменениях в учетных данных муниципальных служащих, на-правляются ответственным за ведение Реестра муниципальных служащих соответствующего подразделения в кадровую службу городского округа не позднее 3-х рабочих дней со дня назначения указанных граждан на долж-ность муниципальной службы (получения информации об изменении учет-ных данных муниципальных служащих). Сведения о гражданах, посту-пивших на муниципальную службу (об изменении их учетных данных), вносятся в Реестр не позднее 7 рабочих дней со дня получения кадровой службой Администрации городского округа данных от соответствующего подразделения. Муниципальный служащий, уволенный с муниципальной службы, исключается из Реестра в день увольнения.

Ответственность за точность и полноту сведений о гражданах, посту-пивших на муниципальную службу (об изменении учетных данных муни-ципальных служащих), предоставляемых кадровой службе городского ок-руга несут руководитель и ответственный за ведение Реестра муниципаль-ных служащих соответствующего подразделения городского округа.

Учитывая, что реестр должностей муниципальной службы является важнейшим источником информации о замещающих их лицах, в целях со-вершенствования кадрового планирования, ротации кадров по горизонтали и вертикали, осуществления иных мер повышения эффективности исполь-зования потенциала профессиональных кадров муниципальной службы, целесообразно, на наш взгляд, обеспечение единого подхода к ведению реестра муниципальных должностей в масштабах соответствующего субъ-екта РФ на основе Типового положения о порядке его ведения, утверж-даемого законом конкретного субъекта РФ.

3. Квалификационные требования к должностям

Муниципальной службы

Необходимым условием качественного решения вопросов формиро-вания кадрового состава муниципальной службы является учет профессио-нальных и личных качеств кандидатов на должности муниципальной слу-жбы на основе оценки их соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к соответствующим должностям муниципальной службы.

Квалификационные требования (профессиональные стандарты) на муниципальной службе представляют собой правовые нормы, предназна-ченные для:

· подбора, расстановки и использования кадров муниципальной служ-

бы;

· определения должностных обязанностей муниципальных служащих;

· планирования их должностного роста;

· организации профессиональной подготовки и повышения квалифи-

кации муниципальных служащих соответственно развитию требований к эффективности и результативности служебной деятельности аппарата;

· обоснования отзывов руководителей структурных подразделений о

результатах служебной деятельности муниципальных служащих и их соот-

ветствии замещаемой должности муниципальной службы при проведении аттестации кадров в органах местного самоуправления, аппаратах избира-тельных комиссий муниципального образования.[21]

При этом Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го-

сударственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 3 ст.7) и Федеральным законом от 2 марта 2004 г. № 25-ФЗ «О муниципальной слу-жбе в Российской Федерации» (п.1 ст. 5) установлено, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается, в том чис-ле, посредством единства основных квалификационных требований к дол-жностям гражданской службы и должностям муниципальной службы.

Частью 1 ст. 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено, что для за-мещения должностей муниципальной службы предъявляются квалифика-ционные требования к:

1) уровню профессионального образования;

2) стажу муниципальной службы (государственной службы) или ста-жу работы по специальности;

3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для испол-нения должностных обязанностей.

Частью 2 ст. 9 этого же Закона определено, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципаль-ной службы (государственной службы) или стажу работы по специально-сти, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовы-ми актами на основе типовых квалификационных требований для замеще-ния должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией долж-ностей муниципальной службы.

При этом отсутствует однозначный подход субъектов РФ к установ-лению квалификационных требований к должностям муниципальной слу-жбы.

Как отмечает Е.С. Шугрина, один из наиболее основательных подхо-дов к описанию типовых квалификационных требований, необходимых для замещения должностей муниципальной службы закреплен в законода-тельстве Новгородской области, регулирующем вопросы муниципальной службы в Новгородской области.[22]

В Законе Новгородской области от 25 декабря 2007 г. № 240-ОЗ «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы в Новгородской области» (Приложение 3)[23] определено, в частности, что для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются следую-щие требования к уровню профессионального образования:

1) для замещения высших, главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы - наличие высшего профессионального образова-ния;

2) для замещения младших должностей муниципальной службы – на-личие среднего профессионального образования.

К стажу муниципальной службы (государственной службы) или ста-жу работы по специальности кандидатов на замещение должностей муни-ципальной службы упомянутым Законом Новгородской области № 240-ОЗ (Приложение 3) установлены следующие требования:

1) для замещения высших должностей муниципальной службы - не менее трех лет стажа муниципальной службы (государственной службы) или не менее пяти лет стажа работы по специальности на руководящих должностях в сфере экономики и финансов;

2) для замещения главных должностей муниципальной службы - не менее двух лет стажа муниципальной службы (государственной службы) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

3) для замещения ведущих должностей муниципальной службы - не менее одного года стажа муниципальной службы (государственной службы) или не менее трех лет стажа работы по специальности;

4) для замещения старших и младших должностей муниципальной службы - без предъявления требований к стажу.

В случае замещения должностей муниципальной службы, отнесенных к группе старших должностей, выпускниками образовательных учрежде-ний высшего профессионального образования очной формы обучения, заключившими в установленном областным законодательством или иными областными нормативными правовыми актами порядке договор на обуче-ние и поступившими на муниципальную службу в срок, определенный до-говором на обучение, требования к стажу работы по специальности не устанавливаются.

К профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для ис-полнения должностных обязанностей, Законом Новгородской области № 240-ОЗ (Приложение 3) установлены следующие требования:

I. Высшие, главные и ведущиедолжности муниципальной службы.

Профессиональные знания: Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Рос-сийской Федерации; Устава Новгородской области; областных норматив-ных правовых актов; устава муниципального образования, иных норма-тивных правовых актов и служебных документов, регулирующих соответ-ствующую сферу деятельности применительно к исполнению конкретных должностных обязанностей; основ управления и организации труда; дело-производства; порядка прохождения муниципальной службы; норм дело-вого общения; форм и методов работы с применением автоматизиро-ванных средств управления; порядка работы со служебной и секретной ин-формацией; правил охраны труда и противопожарной безопасности.

Профессиональные навыки: руководящей работы, оперативного принятия и реализации управленческих решений, ведения деловых пере-говоров, публичного выступления, взаимодействия с другими ведомства-ми, государственными органами, представителями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, нормотворческой деятельности, планирования работы, контроля, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, стимулирования достижения результатов, требова-тельности, владения конструктивной критикой, подбора и расстановки кадров, пользования современной оргтехникой и программными продук-тами, систематического повышения профессиональных знаний, редакти-рования документации на высоком стилистическом уровне, своевремен-ного выявления и разрешения проблемных ситуаций, приводящих к кон-фликту интересов.

II. Старшие и младшие должности муниципальной службы.

Профессиональные знания: Конституции Российской Федерации, устава муниципального образования, нормативных актов и служебных до-кументов, регулирующих развитие соответствующей сферы деятельности применительно к исполнению конкретных должностных обязанностей; ос-нов управления и организации труда; норм делового общения; форм и ме-тодов работы с применением автоматизированных средств управления; по-рядка работы со служебной информацией; основ делопроизводства; правил охраны труда и противопожарной безопасности.

Профессиональные навыки: работы в сфере, соответствующей нап-равлению деятельности структурного подразделения, обеспечения выпол-нения поставленных руководством задач, эффективного планирования слу-жебного времени, анализа и прогнозирования деятельности в порученной сфере, использования опыта и мнения коллег, обеспечения выполнения за-дач и функций по организационному, информационному, документацион-ному, финансово-экономическому, хозяйственному и иному обеспечению деятельности, исполнительской дисциплины, пользования современной оргтехникой и программными продуктами, подготовки деловой коррес-понденции.

Неоднозначность правового регулирования законами субъектов РФ квалификационных требований к должностям муниципальной службы со-стоит, прежде всего, в установлении разных требований к уровню образо-вания кандидатов на замещение должностей муниципальной службы стар-шей группы. Установление ими разных требований к стажу муниципаль-ной (государственной) службы или стажу работы по специальности также наиболее ощутимо применительно к старшей группе должностей муници-пальной службы. Во-первых, это наиболее многочисленная часть кадрово-го корпуса муниципальной службы (главные специалисты, ведущие спе-циалисты). Во-вторых, существенно различаются кадровые возможности муниципальных образований (городских и сельских поселений, муници-пальных районов, городских округов). В-третьих, установление требова-ния к стажу существенно ограничивает возможности замещения старшей группы должностей муниципальной службы выпускниками ВУЗов, как правило не имеющих стажа работы по специальности.

Различие подходов некоторых субъектов РФ к установлению квали-

фикационных требований для старшей группы должностей муниципа-льной службы (по уровню образования и стажу) в общем виде представ-лено в табл. 4.1.

Таблица 4.1.

Квалификационные требования к должностям

муниципальной службы старшей группы

Субъект РФ	Источник	Квалификационные требования
Волгоградская область	Закон Волгоградской области от 11.02.2008 № 1626-ОД «О муниципальной службе в Волгоград-ской области» (Волгоградская правда, 2008, 20 февраля)	- высшее или среднее профессиональ-ное образование при наличии стажа; - стаж – 3 года.
Ростовская область	Закон Ростовской области от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области» (Наше время, 2007, 17 октября)	- высшее образование (для замещения должностей в поселениях допускается наличие среднего профессионального образования); - стаж – не менее 2-х лет (для поселе-ний – не менее 1 года).
Республика Татарстан	Закон Республики Татарстан от 17.01.2008 № 5-ЗРТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» (Республика Татар-стан, 2008, 22 января)	- среднее профессиональное образова-ние (для старшей и младшей групп должностей); - стаж – не менее 6 мес. на младшей должности или стаж работы по специ-альности не менее 1 года).
Ульяновская область	Закон Ульяновской области от 07.11.2007 № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» (Ульяновская правда, 2007, 9 ноября)	- среднее профессиональное образова- ние; - без предъявления требования к стажу муниципальной службы.

Анализ квалификационных требований к старшей группе должно-стей муниципальной службы представленных в табл. 4.1 и иных субъектов Российской Федерации показывает, что актуальной проблемой является оптимизация квалификационных требований для этой группы должно-стей, исходя из необходимости более полного и объективного учета как специфики субъектов РФ, так и специфики соответствующих видов муни-ципальных образований, прежде всего городских и сельских поселений. При этом представляется целесообразным повсеместное установление за-конами субъектов РФ гибких требований к уровню образования по стар-шей группе должностей муниципальной службы (высшее или среднее про-фессиональное образование) применительно к городским и сельским посе-лениям, предусматривая обязательность установления конкретного уровня

профессионального образования по этой группе должностей уставом кон-кретного муниципального образования (городского, сельского поселения).

Что касается требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности для старшей группы должностей муниципальной служ-бы, то, исходя из установленного Федеральными законами № 79-ФЗ и № 25-ФЗ принципа взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы, представляется обоснованной отмена вообще такого требования, поскольку Указом Президента России от 27 сентября 2005 г. № 1131 (ред. от 26.07.2008) в настоящее время не предъявляется требование к стажу для старшей группы должностей федеральной государственной гражданской службы.[24]

Законом о муниципальной службе № 25-ФЗ (ч.3 ст. 9) установлено, что в случае, если лицо назначается на должность главы местной админи-страции по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – ус-тавом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требова-ния к кандидатам на должность главы местной администрации.

Исходя из этого, например, Законом Республики Марий Эл от 31 мая 2007 г. № 25-З «О реализации полномочий Республики Марий Эл в обла-сти муниципальной службы» (Приложение 2)[25] установлено, что если лицо назначается на должность главы администрации муниципального района, городского округа, то могут быть установлены следующие дополнитель-ные требования к кандидатам на замещение этих должностей:

1) наличие высшего профессионального образования по направлениям подготовки «экономика и управление», «гуманитарные науки» или по спе-циальности «юриспруденция», или прохождение профессиональной пере-подготовки по указанным выше направлениям подготовки;

2) наличие стажа работы на высших, главных, ведущих должностях государственной гражданской службы Российской Федерации или на выс-ших, главных должностях муниципальной службы не менее трех лет, или наличие стажа работы на руководящих должностях в организациях незави-мсимо от организационно-правовой формы не менее пяти лет.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 608 были установлены квалификационные требования, предъяв-ляемые к руководителю финансового органа субъекта Российской Федера-ции и к руководителю финансового органа местной администрации.[26] Упомянутым законом Республики Марий Эл № 25-З были, в связи с этим, определены также квалификационные требования к муниципальным слу-жащим, замещающим должность руководителя финансового органа муни-ципального района, городского округа, в том числе:

1) наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «бухгалтерский учет и аудит», или «финансы и кредит», или «экономика», или по специальности «экономика и управление», удостове-ренного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степе-ней кандидата или доктора экономических наук;

2) наличие опыта профессиональной деятельности в области государ-ственного или муниципального управления, экономики, финансов и кре-дита не менее трех лет, в том числе стажа работы на руководящих долж-ностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в орга-нах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредит-ных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уров-ней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, ана-лизом, аудитом и статистикой, не менее двух лет.

Таким образом, квалификационные требования к должностям муници-пальной службы взаимоувязаны: право замещать должность муниципаль-ной службы увязывается с уровнем образования и стажем муниципальной службы (опытом работы по специальности), а также с уровнем профессио-нальных знаний и практических навыков кандидатов на замещение соот-ветствующих должностей.