Тема 7. Государственная служба

Семинар 12 (2 часа)

1. Понятие государственной службы. Особенности правового регулирования государственно-служебных отношений. Принципы построения и функционирования государственной службы.

2. Система государственной службы Российской Федерации. Виды государственной службы. Понятие, особенности и правовое регулирование государственной гражданской, военной и правоохранительной служб; федеральной государственной службы и государственной службы субъекта РФ.

3. Должности государственной службы и их отграничение от государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации. Классификация должностей государственной гражданской службы.

4. Поступление на государственную службу. Требования, предъявляемые к претенденту на замещение должности государственной службы. Способы замещения вакантных должностей государственной службы.

Понятие, стороны, содержание и форма служебного контракта государственного служащего. Виды служебных контрактов. Должностной регламент. Испытание при приеме на государственную службу.

5. Правовой статус государственного служащего. Ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Обязанности государственных служащих. Права государственных служащих. Классификация государственных служащих. Должностные лица.

Рекомендации по самостоятельному изучению темы:

С государственной службой связан комплекс разнообразных организационных, правовых, социальных и других отношений. Они регулируются многими нормативными правовыми актами различной юридической силы: Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными актами субъектов РФ. Среди них выделяются нормативные правовые акты о каждом виде государственной службы. Они также различаются по формам и юридической силе. Например, военная служба регулируется лишь федеральными нормативными правовы­ми актами, в том числе законами и подзаконными актами и т.п.

Правовым актом, определяющим общие правовые и организа­ционные основы государственной службы Российской Федерации, является ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В данном законе определены по­нятие государственной службы; ее система; основные принципы; порядок учреждения и виды должностей. Закон допускает возмож­ность установления других, кроме названных в нем, видов государ­ственной службы.

Из определения понятия государственной службы, данном в указанном законе, вытекают следующие ее признаки. Это:

— профессиональная деятельность;

— служебная деятельность;

— осуществляется гражданами Российской Федерации (в порядке исключения допускаются к государственной службе ино­странные граждане, но лишь на определенных должностях военной службы);

— заключается в обеспечении исполнения полномочий РФ, субъектов РФ, их органов государственной власти; лиц, замещаю­щих государственные должности.

Необходимо раскрыть содержание каждого из этих признаков, а также определить, кто относится к лицам, занимающим государ­ственные должности и основы их статуса, ибо на них не распростра­няется законодательство о государственной службе.

Систематизирующей категорией государственной службы яв­ляется ее должность.

Действующее законодательство о государственной службе не со­держит общего определения понятия государственной должности, но из него следует огромное значение государственной должности в ор­ганизационно-правовой системе государственной службы вообще и ее отдельных видов. В частности, должности лежат в основе деления государственной службы на виды, применительно к ним устанавлива­ются квалификационные требования к замещающим их гражданам, дифференцируются основные функции государственных служащих, особенности прохождения ими государственной службы и др.

Порядок учреждения государственных должностей, их виды и классификация должностей данного вида государственной службы определяются законами, указами Президента Российской Федера­ции, законами субъектов РФ в пределах их полномочий.

Законодательство не имеет также общего определения поня­тия государственного служащего. В ст. 10 Закона о системе государ­ственной службы, названной «Государственные служащие», даны понятия «федерального государственного служащего» и «государ­ственного гражданского служащего субъекта РФ». На этой основе могут быть выделены важные признаки данного понятия (граждан­ство РФ, осуществление деятельности на государственной должно­сти, содержание за счет средств бюджета). Однако они не отражают понятия государственного служащего, обусловленного особенно­стями каждого вида государственной службы (возраст, содержание выполняемых функций и др.): гражданского служащего, служащих военной и правоохранительной службы.

Как известно, систему государственной службы Российской Федерации образуют ее различные виды. С точки зрения интересов государства и общества недопустима недооценка ни одного из них. И все же среди них особым образом выделяется государственная гражданская служба. Будучи самостоятельным видом, она в извест­ном смысле выступает в качестве универсальной по отношению к военной и правоохранительной, сравнительно специализирован­ным видам государственной службы. Должности гражданской служ­бы учреждаются во всех государственных органах. Государственная гражданская служба рассматривается в качестве одной из важных черт государственного управления.

Разнообразные отношения, выражающие сущность и особен­ности государственной гражданской службы, а также связанные с ней отношения регламентируются специальным Федеральным за­коном от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ № 79).

В законе дан обширный перечень видов нормативных право­вых актов, регулирующих указанные отношения (ст. 5). Но при этом допущена принципиальная оплошность, которая не должна быть незамеченной: имеется в виду то, что наряду с актами Правитель­ства РФ, федеральных органов исполнительной власти и др. безого­ворочно выделена позиция 9: «нормативными правовыми актами государственных органов». По этой логике, например, федераль­ные органы исполнительной власти не являются государственными органами. Между тем, в законе неоднократно употребляется сло­восочетание «государственные органы» в контексте, позволяющем утверждать, что оно относится и к органам исполнительной власти.

В ФЗ № 79 четко обозначено несовпадение понятий «госу­дарственная должность» и «должность гражданской службы». Под государственными должностями понимают лишь должности, уста­новленные Конституцией РФ, федеральными законами, конститу­циями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных государст­венных органов, государственных органов субъектов РФ.

Должности же федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указами Президента РФ, гражданской службы субъектов РФ — их законами или иными нормативными правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающих государственную должность.

В ФЗ № 79 должности гражданской службы подразделены по функциональному признаку на категории, а по иерархическому — на группы. Деление должностей на категории и группы имеет то значение, что в зависимости от этого применительно к ним уста­навливаются задачи, функции, квалификационные требования.

О правовом положении государственного служащего (предварительные пояснения)

Необходимость в них диктуется неоднозначностью подхода и неполнотой законодательства в регулировании данного вопроса. Со­гласно ФЗ «О системе государственной службы» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государствен­ного гражданского служащего субъекта РФ, включая ограничения, обязательства, правила служебного поведения и т.д., устанавлива­ется федеральным законом о виде государственной службы (п. 4 ст. 10). В соответствии с этим в ФЗ о государственной гражданской службе правовому положению (статусу) гражданского служащего посвящена глава 3, в которой достаточно развернуто раскрывается его содержание. В действующем законодательстве о других видах го­сударственной службы аналога ему нет. Поэтому на определенные виды служащих правоохранительной и военной службы (напри­мер, на сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, на судебных приставов, военнослужащих) распространяются огра­ничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением ими службы, установленные ФЗ «О гражданской службе». Исключения составляют ограничения, запреты и обязанности, препятствующие исполнению соответствующим служащим обязанностей по осу­ществлению оперативно-розыскной деятельности, а военнослужа­щим, кроме того, по обеспечению безопасности Российской Феде­рации. Установление таких исключений и определение служащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нор­мативными правовыми актами Российской Федерации.

На государственных гражданских и муниципальных служащих, а также указанных служащих правоохранительной и военной служ­бы (с учетом указанных выше исключений и условий) распростра­няются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ «О противодействии коррупции».

К нормативным правовым актам, регламентирующим право­вое положение государственных служащих, имеет прямое отноше­ние Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служа­щих» и утвержденные им общие принципы служебного поведения государственных служащих (в ред. Указа Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814). Общие принципы квалифицируются в измененном указе в качестве основ поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Их значительная часть изложена в виде требований к служебному поведению гражданского служащего в ФЗ о гражданской службе. Теперь Указ Президента РФ от 16 июля 2009 г. распространяется на всех государственных служащих.

Необходимо иметь в виду, что в действующем законодательстве о государственной службе не получила также четкую правовую ре­гламентацию дифференциация правового статуса государственных служащих в зависимости от объема и характера их полномочий. Она имеет принципиальное не только теоретическое, но и практическое значение. Ведь отношения государственной службы каждого ее вида представляют собой иерархическую систему и должны иметь четкую правовую основу. Конструктивные решения на этот счет имеются в военной службе и менее характерны для отношений гражданской службы.

О понятии государственного служащего

В нормативных правовых актах отсутствует общее определе­ние государственного служащего, адекватное его современному правовому статусу. Очевидно, что оно соотносится прежде всего как частное по отношению к понятию служащего. Однако исторически его сущность, характер деятельности, выделявшие его среди других лиц, осуществлявших социально-трудовые функции в обществе, менялись под влиянием многообразных социально-экономиче­ских, научно-технических и других факторов.

Современные поиски признаков служащего привели к призна­нию служащим лица, содержанием социально-трудовых функций которого является воздействие на волю, сознание, поведение других лиц. Их непосредственным результатом не является материально­вещественный продукт, а физическое, духовное развитие человека, совершение им целенаправленных действий, создание духовных благ и т.д. Но такое представление относится к служащим, занятым в государственных органах, органах местного самоуправления, со­циально-культурных и иных учреждениях. Следовательно, оно не является универсальным, характерным для всех служащих. В этом аспекте было бы необоснованным государственного служащего рассматривать в качестве разновидности служащего.

Государственный служащий— особое собирательное понятие. Им охватываются служащие, выполняющие разнородные по своему содержанию и назначению функции, например, служащий органа ис­полнительной власти и солдат, призванный с оружием защищать Оте­чество. Поэтому найти понятие, содержащее общие признаки государ­ственного служащего, не представляется возможным. Так, признать им лишь гражданина РФ теперь нельзя, ибо военнослужащим может быть и иностранный гражданин в случаях, предусмотренных законом.

В ФЗ № 79 своеобразно характеризуется гражданский служащий. Исходными моментами признания гражданина таковым является принятие гражданином на себя обязательства по прохождению граж­данской службы и замещение им должности гражданской службы. В этом законе подчеркнуто, что гражданский служащий осуществля­ет профессиональную служебную деятельность на должности граж­данской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Гражданин, отказавшийся от обязательства о прохождении гражданской службы, в отсутствие акта о его назначении на должность и служебного кон­тракта, не может быть признан гражданским служащим.

В законе правовое положение (статус) гражданского служаще­го характеризуется его правами, обязанностями, ограничениями и запретами, связанными с гражданской службой, требованиями к его служебному поведению. Оно включает урегулирование кон­фликта интересов на гражданской службе, а также предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественно­го характера.

Как представляется из всего этого, основу содержания админи­стративной правосубъектности гражданского служащего образуют лишь его права и обязанности, связанные с его должностными за­дачами и функциями, обусловленными его профессиональной слу­жебной деятельностью. Правосубъектность гражданского служаще­го производна от компетенции того органа, в котором он замещает данную должность. Гражданский служащий обязан осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках, установлен­ных законодательством РФ о компетенции соответствующего госу­дарственного органа (п. 3 ст. 18 закона).

Все обременения или порядок урегулирования конфликта инте­ресов, в контексте закона, находятся за гранями основного содержа­ния административной правосубъектности гражданского служащего. Они представляют собой, кроме, пожалуй, порядка урегулирования конфликта интересов, предусмотренные законом ограничения адми­нистративной правосубъектности гражданского служащего. К тому же, требования к служебному поведению гражданского служащего во многих случаях совпадают с его обязанностями.

С этой точки зрения, специальная правосубъектность, опреде­ляемая содержанием профессиональной служебной деятельности, не равнозначна правовому положению гражданского служащего. Помимо его прав и обязанностей, присущих каждому граждани­ну, не ограниченных статусом служащего, гражданский служащий имеет права и обязанности, сопутствующие именно его служебному статусу и органично связанные с ним. Например, право на государ­ственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В ФЗ № 79 как нетождественные употребляются понятия «обя­зательства» и «обязанности» гражданского служащего. Речь идет не о гражданско-правовых обязательствах (см., например, ч. 7 ст. 24), о наличии которых он должен представлять сведения (ст. 20). Име­ются в виду обязательства публичного характера, предусмотренные нормами административного права: обязательства по прохождению гражданской службы (ст. 13), обязательство по представлению све­дений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха­рактера (ст. 20); обязательстве о прохождении гражданской службы после обучения в общеобразовательном учреждении (п. 9 ч. 3 ст. 27).

Государственно-служебные отношения у гражданина возника­ют в результате последовательного совершения совокупности юри­дических фактов:

а) гражданин, поступающий на гражданскую службу, при за­ключении служебного контракта предъявляет представителю нани­мателя документы, предусмотренные законом (ч.1 ст. 26). Их пере­чень является открытым;

б) по общему правилу должности гражданской службы за­мещаются по результатам конкурса. Конкурс проводится при по­ступлении гражданина на гражданскую службу и гражданским слу­жащим на другую должность гражданской службы (закон содержит определенный перечень случаев, когда конкурс не проводится). При замещении должности по конкурсу его результат является обя­зательным юридическим фактом, предшествующим назначению на должность;

в) издание акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы;

г) заключение служебного контракта. Он необходим, незави­симо от того, замещается должность по конкурсу или без его про­ведения;

д) в установленных случаях процедура поступления на граж­данскую службу и замещения должности гражданской службы предполагает испытание, допуск к сведениям, составляющим госу­дарственную тайну, и т.п.

Гражданин, претендующий на замещение должности граждан­ской службы, включенной в перечень, установленный нормативны­ми правовыми актами РФ, а также гражданский служащий, заме­щающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет пред­ставителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обяза­тельствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

Под членами семьи гражданского служащего в ФЗ о граждан­ской службе понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети.

Положение о представлении служащим, замещающим долж­ность гражданской службы, включенную в перечень, установлен­ный нормативными правовыми актами РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан­ского служащего и членов его семьи утверждается соответственно актом Президента РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований данной статьи.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имуще­ственного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если феде­ральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим го­сударственную тайну.

Не допускается использование сведений о доходах, об иму­ществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи для установления или определения платежеспособности членов его семьи, для сбора в прямой или кос­венной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также в пользу физических лиц.

Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об иму­ществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответ­ственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными федеральными законами.

Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан­ского служащего, замещающего должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, и членов его семьи осуществляется в порядке, установ­ленном Законом «О противодействии коррупции» и иными норма­тивными правовыми актами РФ.

21 сентября 2009 г. издан Указ Президента РФ № 1065 «О про­верке достоверности и полноты сведений, представляемых граж­данами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными слу­жащими, и соблюдения федеральными государственными служа­щими требований к служебному поведению».

Касаясь природы служебного контракта, следует иметь в виду,

что:

1) нанимателем государственного служащего является либо Российская Федерация, либо субъект РФ;

2) одной из сторон служебного контракта выступает представи­тель нанимателя (наличие обязательной стороны) в лице руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную долж­ность, либо представитель указанного руководителя или лица, осу­ществляющего полномочия от имени РФ или субъекта РФ;

3) другой стороной контракта может быть гражданин, посту­пающий на гражданскую службу; гражданский служащий, поступа­ющий на другую должность гражданской службы;

4) служебный контракт заключается для обеспечения публич­ной профессиональной служебной деятельности, но призван соче­тать публичные и частные интересы лица, поступающего на граж­данскую службу;

5) порядок заключения и содержание служебного контракта устанавливаются нормами административного права;

6) ввиду публичного характера служебного контракта его сто­роной не могут быть иностранные граждане и лица без граждан­ства;

7) публичным характером определяется прекращение служеб­ного контракта в связи с выходом гражданского служащего из граж­данства Российской Федерации, а также в случае приобретения им гражданства другого государства, если иное не предусмотрено меж­дународным договором Российской Федерации.

Структура содержания служебного контракта включает:

1) права и обязанности сторон. Имеются в ввиду лишь те из них, которые относятся к содержанию самого понятия контракта как соглашения. Ими не поглощаются права и обязанности граж­данского служащего и представителя нанимателя, составляющие элемент существенных условий;

2) указываются фамилия, имя, отчество гражданина или граж­данского служащего и наименование государственного органа (фа­милия, имя, отчество представителя нанимателя);

3) существенное условие служебного контракта (ст. 24 зако­на). В принципе перечень этих условий можно рассматривать как закрытый. Допустимые, в определенных случаях, уточнения слу­жебного контракта не колеблют этого принципа;

4) иные действия, которые включаются в зависимости от осо­бенностей должностных обязанностей, вида служебного контракта, срока его действия и т.п. (например, неразглашение сведений, состав­ляющих охраняемую законом тайну, срок действия контракта и др.).

По закону может быть заключен: а) служебный контракт на не­определенный срок, б) срочный контракт. В нем конкретизированы основание и случаи заключения срочного служебного контракта. Условия служебного контракта могут быть изменены по соглаше­нию сторон и только в письменной форме.

Существенные условия служебного контракта могут быть из­менены представителем нанимателя в случае изменения суще­ственных условий профессиональной служебной деятельности при продолжении гражданским служащим такой деятельности без из­менения должностных обязанностей.

Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за 2 месяца до их введения.

Закон запрещает требовать от гражданского служащего испол­нения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Однако это не исключает перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы или перемещение. Основания, порядок его перевода и пе- ремегцения, последствия отказа от них регламентированы законом (ст. 28, 30).

Как известно, нередки случаи прекращения деятельности ор­ганов государственного управления как путем реорганизации, так и ликвидации, а также сокращения должностей гражданской службы. Поэтому закон специально регламентирует отношения в этих слу­чаях, связанных с гражданской службой (ст. 21).

Закон детально регламентирует прекращение служебного кон­тракта. Рассматривая этот вопрос, важно иметь в виду, что установ­лены не только основания, но и, в сочетании с ними, последствия, а также порядок прекращения.

Гражданский служащий осуществляет профессиональную слу­жебную деятельность в соответствии с должностным регламентом. Такой регламент утверждается представителем нанимателя, являет­ся составной частью административного регламента государствен­ного органа.

Требования к нему определены законом (ст. 77). Результаты его исполнения гражданским служащим учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности, оценке его профес­сиональной служебной деятельности, при проведении аттестации, квалификационного экзамена, применении поощрений. Прохож­дение гражданской службы включает аттестацию гражданского служащего, сдачу им квалификационного экзамена, присвоение классных чинов, поощрений, а в установленных случаях и мер дис­циплинарной ответственности. Правовые основы решения этих во­просов установлены законом, нормы которого конкретизируются указами Президента РФ, уполномоченных органов исполнитель­ной власти. Так, утверждены указами Президента РФ от 1 февра­ля 2005 г. № 110 «Положение о проведении аттестации государст­венных служащих Российской Федерации», № 111 «Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 113 «О порядке присвоения и со­хранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральными государственными служащими»

По достижении гражданским служащим возраста 60 лет или предельного возраста пребывания на гражданской службе (65 лет) и по окончании действия срочного контракта, заключаемого по до­стижении возраста 60 лет, по решению представителя нанимателя и согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы.

В целом государственная, а точнее публичная, служба, имея в виду и муниципальную службу, в Российской Федерации находится в процессе формирования на основе Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261.

Цель программы — создание целостной системы государст­венной службы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность госу­дарственного управления, развитие гражданского общества и ин­новационной экономики. В числе ее задач названы: обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, также государствен­ной и муниципальной службы; формирование правовой основы во­енной и правоохранительной службы, совершенствование право­вой основы государственной гражданской службы РФ; создание системы управления государственной службой; разработка и введе­ние антикоррупционных стандартов в виде установления для госу­дарственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на пред­упреждение коррупции; создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества; упорядочение и конкретизация полномочий государст­венных служащих, которые должны быть закреплены в должност­ных регламентах, и др.

Органам государственной власти и органам местного само­управления рекомендовано принять участие в реализации меро­приятий, предусмотренных Программой; разработать и утвердить программы развития государственной службы субъектов РФ и му­ниципальной службы.

Правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы закреплены в специальном ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 2- 73-ФЗ «О противодействии коррупции». Его принятие повлекло за собой издание федеральных законов от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с принятием Федерального закона о противодействии коррупции» и № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с ратификацией Кон­венции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального за­кона «О противодействии коррупции». Особенность содержания закона проявляется в том, что в нем наряду с большинством норм либо текстуально, либо концептуально воспроизводятся некоторые положения ФЗ о гражданской службе, хотя он относится ко всем видам государственной службы.

Согласно закону коррупция — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление пол­номочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физи­ческим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного ха­рактера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу други­ми физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица (п. «а» ст. 1).

Под противодействием коррупции здесь понимается деятель­ность органов государственной власти, органов местного само­управления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции; борьбе с коррупцией, т.е. по выявлению, предупреж­дению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных нарушений; минимизации и (или) ликвидации последствий кор­рупционных правонарушений.

Сферой действия закона является не только государственная и муниципальная служба. Он имеет также отношение к лицам, за­мещающим государственные должности.

Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права и международные договоры РФ, а также нормативные правовые акты органов государственной власти и муниципальные правовые акты. По смыслу закона ими могут быть как специальные акты противодействия коррупции, так и иные нормативные право­вые акты, содержание которых должно препятствовать совершению коррупционных правонарушений.

В законе закреплены организационные основы противодей­ствия коррупции.

Президент РФ определяет основные направления государст­венной политики в области противодействия коррупции; устанав­ливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции. Президент может принимать реше­ния о формировании на представительной основе органов по коор­динации деятельности в области противодействия коррупции.

Федеральное Собрание РФ обеспечивает разработку и приня­тие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство РФ распределяет функции между федеральны­ми органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полно­мочий.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, та­моженных органов и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют другие полномочия в области противо­действия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата РФ в пределах своих полномочий обеспечи­вает противодействие коррупции в соответствии с ФЗ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ « О Счетной палате РФ».

Основным мотивом законодательства выступает профилакти­ка коррупции. К ней относятся меры различного характера: а) вое- питательные, имеющие целью формирование в обществе нетерпи­мости к коррупционному поведению; б) специальные, состоящие в антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов;

в) квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной и муниципальной служ­бы, проверка представляемых ими сведений; г) установление от­ветственности, включая увольнение с определенной замещаемой должности, за непредставление или представление заведомо недо­стоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имуще­ственного характера не только своих, но и супруга и несовершенно­летних детей; д) установление правила, в соответствии с которым длительное безупречное исполнение служащим должностных обя­занностей должно в обязательном порядке учитываться при назна­чении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении.

Указанные меры относятся к основным. Однако профилактиче­ским потенциалом обладают также и многие другие меры. Например, возложение на служащих обязанности соблюдать законодательство о коррупции; представлять сведения о доходах, об имуществе и обя­зательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; выделение коррупционных правонарушений и установление видов ответственности в зависимости от их характера.

В системе профилактических мер особо выделяется развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюде­нием законодательства о противодействии коррупции.

С мерами профилактики соотносятся основные направления деятельности государственных органов по повышению эффектив­ности противодействия коррупции, совокупность которых харак­теризуется многообразием. Исходными представляются три общих направления, которые затем конкретизируются в разных аспектах. Это, во-первых, проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции, во-вторых, создание меха­низма взаимодействия правоохранительных и иных государствен­ных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества, в-третьих, принятие законо­дательных, административных и иных мер, направленных на при­влечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупци­онному поведению. К иным направлениям относятся, например, совершенствование системы и структуры государственных органов, повышение их ответственности за непринятие мер по устранению причин коррупции; оптимизация и конкретизация полномочий го­сударственных органов и их работников, которые должны быть от­ражены в административных и должностных регламентах; устране­ние необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных слу­жащих, а также для лиц, замещающих государственные должности РФ; совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы; совершенствование порядка использо­вания государственного и муниципального имущества; неукосни­тельное соблюдение принципов независимости судей и невмеша