Раздел 1. Введение в курс административного права

Тема 1. Государственное управление как объект административно-правового регулирования

Учебные вопросы:

1. Общее учение об управлении.

2. Понятие государственного управления и его основные характеристики.

3. Функции государственного управления.

4. Понятие и сущность исполнительной власти.

Литература

Основная:

Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Часть 1. М., 2009.

Бахрах Д.Н. Административное право: учебник/Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2008.

Манохин В.М. Административное право. Учебник. Саратов, 2010.

Попов Л. Л., Студеникина М. С. Административное право. Учебник. М., 2008.

Дополнительная:

Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.

Общее учение об управлении.

Прежде чем приступить к рассмотрению данного вопроса, нам необходимо уяснить, что представляет собой управление вообще. Термин “управление” - латинского происхождения. В буквальном смысле управление означает руководство чем либо (или кем либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Представители различных наук – философы, социологи, правоведы, политологи, экономисты – вкладывают в это понятие свой специфический смысл. Однако верным является и утверждение, что процесс управления во многом универсален, и даже в весьма различных сферах и отраслях он подчинен одним и тем же закономерностям.

Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление необходимо там, где проявляется совместная деятельность людей.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т.е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему при помощи информационных связей, конкретнее – по принципу обратной связи[1].

Исходя из этого под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты:

а) необходимость создания и функционирования законченной системы;

б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи;

в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления;

г) информация как главное связующее звено между участниками управления;

д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области);

е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяют следующие типы управления:

1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами);

2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями).

Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

Основные черты, характеризующие управление полностью, приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения. Весьма точное определение управления в государственно-социальном смысле дал Г.В. Атаманчук[2]: управление – это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Социально-организационные отношения – характерная черта человеческого бытия, люди входят в организацию с целью решения задач посредством процессов управления[3]. Организация – это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности, и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач.

Под социальным управлением понимается управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической (в том числе и этической), культурной, семейной сферах. Протекающие в указанных областях процессы, отличающиеся порой особой сложностью и важностью, требуют руководства, т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей качественным своеобразием, приемлемы лишь специальные системы управленческой организации[4].

Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек – это и субъект социального управления, которое осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом социального управления выступают как отдельные личности, так и организации: государственные, общественные, международные.

Таким образом, социальное управление представляет собой общественные отношения между субъектом и объектом управления, сущностью которых является властное, организующее либо регулятивное, воздействие субъекта управления на поведение (деятельность) людей и их организаций, являющихся участниками социально-управленческой деятельности.

Социальное управление характеризуется тем, что оно:

а) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий;

б) направлено на достижение целей и решение задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей;

в) использует имеющиеся властные полномочия и функции;

г) осуществляется на началах подчинения участников управленческой деятельности единой управляющей воли субъекта управления (лица, коллектива, организации).

Социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления:

1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);

3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);

4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).