Понятие и особенности административно-процессуальных норм, их структура и виды.
процессуальные нормы права – это издаваемые государством правовые предписания, направленные на регулирование общественных отношений, складывающихся в связи с необходимостью организовать процесс реализации материальных норм права, и заключающие в себе правила поведения (в том числе регламентирующие сроки, формы документов, виды принимаемых решений и т.д.) субъектов, специально уполномоченных государством на осуществление юрисдикционной и иной правоприменительной деятельности, а также других участников процесса.
Процессуальные нормы представляют собой четкие правила поведения, что обусловлено необходимостью обеспечения прав участников, регулируемых ими отношений, В отличие от норм материального права процессуальные нормы детально регламентируют порядок реализации прав и исполнения обязанностей.
Предписания процессуальных норм нередко носят категоричный характер, то есть обладают более высокой степенью формализованности по сравнению с материальными.
Административно-процессуальным нормам как качественной разновидности процессуальных норм, в полной мере присущи признаки последних. Анализ действующего законодательства позволяет назвать следующие признаки процессуальных норм.
1. Представляют собой качественную разновидность правовых норм. Несмотря на определенные особенности, они неразрывно связаны с нормами права как родовым явлением.
2. Носят общеобязательный характер. Общеобязательность предполагает необходимость исполнения данного предписания всеми, кому оно адресовано. Данное свойство процессуальной правовой нормы заключает в себе не только социально-психический аспект воздействия на субъектов, регулируемых общественных отношений, но и в большинстве случаев подкрепляется возможностью применения к правонарушителю мер принуждения.
3. Регулируют общественные отношения, складывающиеся в связи с необходимостью организовать процесс реализации материальных норм права, и содержат правила поведения (в том числе регламентирующие сроки, формы документов, виды принимаемых решений и т.д.) субъектов, специально уполномоченных государством на осуществление юрисдикции иной и иной правоприменительной деятельности, а также других участников процесса.
4. Определяют компетенцию, предметы ведения, властные полномочия органов государства, органов местного самоуправления, должностных лиц, являющихся субъектами юридического процесса, а также физических лиц и организаций, которые включаются в процесс по различным основаниям.
5. Являются обязательным условием реализации материальных норм права, определяют процессуальный порядок деятельности соответствующих органов, должностных и юридических лиц, а также граждан.
6. В системе юридических норм имеют самостоятельное, а не вспомогательное значение по отношению к материально-правовым нормам. В системе права процессуально-правовые нормы ведут себя более динамично и свободно, поскольку в отличие от материальных норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет исключительно конкретной отрасли права, процессуальные нормы способны обеспечивать реализацию материальных норм другой отрасли права.
7. В отличие от материальных норм права, процессуальные более консервативны. Это позволяет стабилизировать общественные отношения, минимизировать возможность нарушения законности.
8. Имеют место там, где существует необходимость в нормативно-организационном упорядочении деятельности, связанной с осуществлением субъектами юридического процесса (органами государства, органами местного самоуправления, их должностными лицами) властных полномочий, и определяют их компетенцию, предметы ведения, полномочия. Помимо этого процессуальные нормы регламентируют права и обязанности других участников процесса – физических лиц, организаций (юридических лиц), которые включаются в процесс по различным основаниям.
9. Выступают необходимым условием обеспечения процессуального порядка. Они имеют своей целью регламентацию порядка функционирования государственного аппарата и порядка охраны законных интересов и прав граждан, то есть совмещают процедурную и юрисдикционную функции.
Административно-процессуальным нормам наряду с общими чертами присущи следующие специфические черты.
Во-первых, административно-процессуальные нормы призваны создать процессуальные условия для реализации как административно-правовых, так и других норм материальных отраслей российского права. В этом проявляется универсальный характер норм административно-процессуального права. Административно-процессуальные нормы «обслуживают» земельное (аграрное), экологическое, таможенное, финансовое и другие отрасли права.
Во-вторых, решают более ограниченный круг задач по сравнению с материально-правовыми нормами. Это обусловлено тем, что нормы материально-правовых отраслей права регулируют общественные отношения по существу, определяя права и обязанности их субъектов, то нормы административно-процессуального права призваны определить порядок (процедуру) реализации соответствующих материально-правовых норм.
В-третьих, в отличие от норм гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права, которые в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ находятся в исключительном ведении Российской Федерации, административно-процессуальное законодательство, а следовательно и его нормы в соответствии с п.
Структура административно-процессуальной нормы может включать следующие элементы:
гипотезу – часть административно-процессуальной нормы, указывающую на условия, при наступлении которых административно-процессуальная норма вступает в действие;
диспозицию – часть административно-процессуальной нормы, содержащую правила должного поведения субъектов, их субъективные права и юридические обязанности;
санкцию – часть административно-процессуальной нормы, указывающую на неблагоприятные последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции и направленная на защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса.
Виды административно-процессуальных норм можно классифицировать:
1) по предметному содержанию,
2) объему регулирования,
3) юридической иерархии (органу, который их принял),
4) видам административных процессов,
5) действию в пространстве,
6) действию во времени,
7) характеру действия диспозиции,
8) субъектам права.
Выделение административно-процессуальных норм по предметному содержанию определяет сферу их действия:
а) нормы, регламентирующие отношения в административно-политической сфере (безопасность, оборона, внутренние дела, юстиция, государственная граница и др.), содержатся в ряде нормативных актов, например Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», приказе ФМС России от 30 ноября 2012 г. № 391 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и т. п.;
б) нормы, регламентирующие административные отношения в сфере экономики (промышленность, строительство, транспорт, хозяйственно-обслуживающий комплекс, потребительская кооперация, агропромышленный комплекс и др.)- Нормы данной группы содержатся, к примеру, в федеральных законах от 4 мая 2001 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»;
в) нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере (образование, наука, культура, здравоохранение, физическая культура, спорт, туризм, социальное обеспечение и обслуживание населения).
. По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся классически на общие и специальные. Общие охватывают ряд отраслей и сфер государственного регулирования. Примером актов, содержащих такие нормы, можно назвать федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Специальные административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в рамках одной отрасли. Такие нормы находятся, в частности, в приказах МВД России от 6 июня 2000 г. № 605дсп «Об утверждении Правил внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке», от 18 июня 2012 г. № 590 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации или их близким родственникам».
По юридической иерархии (по органу, который их принял) административно-процессуальные нормы делятся на правила, принятые органами государственной власти различного уровня (федерального и субъектов РФ), от законов до нормативных актов федеральных министерств и иных федеральных органов. С мнением в юридической литературе об обладании, скажем, федеральными законами большей юридической силой по сравнению с нормами административно-процессуального права, содержащимися в ведомственных актах, мы не можем согласиться в полной мере. Безусловно, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является основополагающим для всех других актов исполнительных органов публичной власти, регламентирующих процедуру рассмотрения обращений граждан подразделениями министерства либо ведомства. Как пример можно назвать приказ ФСБ России от 30 августа 2013 г. № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности». Но наличие юридической силы у любого акта означает обязательность его исполнения. Думается, не совсем корректно говорить о большей или меньшей юридической силе: в таком случае можно предположить обязательность для исполнения одних актов и факультативность в реализации других, что является незаконным, ибо все акты в зависимости от того, на какой круг субъектов правоприменительной деятельности они распространяются, являются обязательными для исполнения. Следовательно, в рамках своей подведомственности они обладают единой юридической силой, т. е. обязательны для реализации (правоприменения).
По выдам административных процессов можно классифицировать нормы, регламентирующие:
а) административно-нормотворческие производства: по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министров и других центральных федеральных органов специальной компетенции; по принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ и др.;
б) административно-правонаделительные производства: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное; по комплектованию личного состава; административно-договорное; приватизационное и др.;
в) административно-юрисдикционные производства: исполнительное; административно-процессуальное; дисциплинарное; по жалобам; по делам об административных правонарушениях.
По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на нормы, действующие:
а) на всей территории РФ и являющиеся едиными (общими). Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»; Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
б) территории субъекта РФ в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ, где административно-процессуальное законодательство подведомственно совместному ведению. В частности, это распоряжение губернатора Московской области от 28 сентября 2009 г. № 579-РГ «О представителе губернатора Московской области в ассоциации «Совет муниципальных образований Московской области».
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся:
а) на действующие безвременно, т. е. до отмены, неограниченное (неопределенное) время, их большинство;
б) ограниченные сроком. К примеру, Федеральный конституционный закон «О военном положении» в п. 8 ст. 1 определяет период действия военного положения с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения и заканчиваются датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
По характеру действия диспозиции административно-процессуальные нормы по аналогии с административно-материальными нормами классифицируются:
а) на нормы-запреты, устанавливающие недопустимые деяния и реализующиеся путем соблюдения. Эти нормы содержатся в КоАП РФ, законодательстве о разрешительной, о лицензионной системе и др.;
б) нормы, обязывающие прямо предписывать меру должного поведения и реализующиеся в активной форме путем исполнения, пра-вонаделения (правоприменения);
в) нормы, управомочивающие (уполномочивающие), предоставляющие возможность выбора поведения субъекта права, т. е. возможность использовать свои полномочия по усмотрению, а также и не использовать. Реализация данных норм осуществляется путем использования. Так, в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе подать жалобу, если изъявит желание, но не обязан.
По субъектам права административно-процессуальные нормы делятся на нормы, регулирующие порядок деятельности:
а) индивидуальных субъектов РФ — граждан РФ (иностранных граждан, лиц без гражданства); должностных лиц; военнослужащих и лиц, приравненных к ним; несовершеннолетних; пенсионеров. В частности, это приказ Минобрнауки России от 23 июня 2014 г. № 685 «Об утверждении Порядка выдачи медали «За особые успехи в учении»;
б) коллективных субъектов РФ — исполнительных органов публичной власти, юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений всех видов собственности).