Правовой режим земель населенных пунктов

Земли населенных пунктов являются пространственным базисом размещения промышленных объектов, жилых и нежилых строений, сооружений, культурно-бытовых и иных объектов. Правовой режим земель населенных пунктов устанавливается различными нормативными актами как федерального, так и регионального уровня, главное место среди которых занимают Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ.

До 1 января 2007 года рассматриваемая категория именовалась как земли поселений. В 2003 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в котором были определены подходы к формированию территорий муниципальных образований, в том числе были четко определены критерии установления территорий поселений и территорий населенных пунктов. Такое положение вызвало дискуссию представителей науки земельного права о содержании таких правовых категорий, как поселение и населенный пункт. В целях устранения неясностей между нормами ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Земельным кодексом РФ, в последний были включены изменения, и категория земель поселений поменяла свое название на «земли населенных пунктов».

В соответствии с п. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Таким образом, в состав территории поселения могут входить земли одного или объединенных общей территорией нескольких

321

населенных пунктов, а также земли иных категорий земель (специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов и др., за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Сельский населенный пункт может не входить в состав поселения, если он расположен на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах с численностью населения менее 100 человек и если соответствующее решение принято на сходе граждан, проживающих в данном населенном пункте. Всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, обладают органы местного самоуправления муниципального района.

Правовой статус населенных пунктов зависит оттого, относятся ли они к муниципальным образованиям (являются поселениями) или нет. Только муниципальное образование может иметь собственный бюджет, выборные органы местного самоуправления и земельные участки на праве муниципальной собственности. Населенные пункты, не признаваемые муниципальными образованиями, функционируют в рамках тех полномочий, которыми их наделяют, например поселения (в частности, они могут управлять переданными в их ведение земельными участками).

Земельное законодательство РФ определяет земли населенных пунктов как одну из категорий земель. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для. застройки и развития населенных пунктов.

Земли городских, сельских населенных пунктов характеризуются таким признаком, как наличие внешней границы, которая отделяет земли населенных пунктов от земель иных категорий. В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов.

Установление или изменение границ населенных пунктов регулируется земельным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Установлением или изменением границ населенных пунктов является: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего

322

границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами фаниц поселений (на межселенных территориях).

До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из фаниц городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Согласно ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» для решения вопроса о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта требуется проведение публичных слушаний по этому вопросу, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования. Также при внесении в генеральный план поселения или городского округа изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (п. 18 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ).

Правовое значение определения (установления) границ сельских, городских населенных пунктов заключается в том, что с этого момента на выделенную территорию распространяется правовой режим земель населенных пунктов. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков.

323

Планировка, застройка и использование земельных ресурсов населенных пунктов осуществляется с учетом вида территориальных зон, на которые делятся земли населенных пунктов в соответствии с градостроительным регламентом.

Границы территориальных зон устанавливаются по красным линиям¹, естественным границам природных объектов, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, иным границам. В соответствии с п. 2 ст. 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральными планами и схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования и иных факторов.

В состав земель поселений могут входить следующие территориальные зоны.

1.Жилые зоны предназначены для застройки жилыми зданиями, а
также объектами социального, культурно-бытового и иного назначе
ния. Застройка жилых зон объектами нежилого назначения (стоян
ки автомобильного транспорта, склады и т. п.) допускается, если не
требуется установление санитарно-защитных зон и их деятельность
не вызывает вредного воздействия на окружающую среду (шум,
загрязнение, вибрация и т. п.). Жилые зоны могут использоваться
для индивидуальной жилой застройки, среднеэтажной смешанной
жилой застройки и малоэтажной жилой застройки и т. п.

2. Общественно-деловые зоны предназначены для застройки
административными зданиями, объектами образовательного,
культурно-бытового, социального назначения и иными пред
назначенными для общественного использования объектами.
В этой зоне может быть разрешено размещение гостиниц, жилых
домов.

Красные линии — линии, которые обозначают существующие, планирумые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автодороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

324

3. В состав производственной зоны входят земельные участки,
предназначенные для застройки промышленными, коммуналь
но-складскими, иными используемыми для этих целей производ
ственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Для защиты жилых, общественно-деловых и рекреационных зон, а также зон с ограниченным использованием территории вокруг производственных зон в случае необходимости устанавливаются санитарно-защитные зоны. В этих зонах не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огородных производственных кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции.

4. Зоны инженерной и транспортной инфраструктур включают
земельные участки, предназначенные для застройки объектами же
лезнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного
и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструкту
ры и др., т. е. данная зона используется для размещения транспор
тных средств и необходимых для них инженерных сооружений.

Перечисленные объекты являются достаточно вредными для людей, поэтому при их размещении на территории населенных пунктов обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно деловых и рекреационных зон и других требований, предусмотренных градостроительными нормативами и правилами застройки. Если эксплуатация данных объектов оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, то они размещаются за пределами городских и сельских поселений.

5. Рекреационные зоны заняты городскими лесами, скверами,
парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранили
щами, пляжами, к этим зонам также относятся иные территории,
предназначенные и используемые для отдыха граждан и туризма,
занятий физической культурой и спортом.

В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Если земельный участок расположен в границах зон охраны памятников истории и культуры, но на нем находятся объекты, не являющиеся памятниками

325

истории и культуры, такой участок используется в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

В рекреационных зонах не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

6. Зоны сельскохозяйственного использования заняты пашнями,
многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями,
сооружениями сельскохозяйственного назначения и использу
ются в целях ведения сельского хозяйства, садоводства, личного
подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственно
го назначения до момента изменения вида их использования в
соответствии с генеральными планами поселений и правилами
землепользования и застройки.

Зоны сельскохозяйственного использования являются своего рода резервными территориями для дальнейшей застройки городских и сельских населенных пунктов.

7. Зоны специального назначения выделяются для кладбищ¹,
крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных
объектов, использование которых несовместимо с функциониро
ванием других видов территориальных зон городских и сельских
поселений. В соответствии со ст. 51 ФЗ «Об охране окружающей
среды» условия и способы сбора, использования, обезвреживания,
транспортировки, хранения и захоронения отходов производства
и потребления, в том числе радиоактивных отходов, должны быть
безопасными для окружающей среды.

8. Зоны военных объектов предназначены для размещения
войсковых частей, под военные лагеря, стрельбища, полигоны,
аэродромы и других целей, связанных с нуждами обороны. На
территории зон военных объектов могут располагаться и органи
зации оборонного комплекса. Приведенный перечень не являет
ся исчерпывающим. Зоны военных объектов и иные режимные
территории предназначены для размещения объектов, имеющих
особый режим, который устанавливается органами исполнитель
ной власти Российской Федерации и органами исполнительной
власти субъектов РФ по согласованию с органами местного само-

Например, в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ (с послед, изм.) «О погребении и похоронном деле» размер земельных участков для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного поселения, но не может превышать 40 га (ст. 16).

326

управления и в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами и правилами застройки.

На территории муниципальных образований органы местного самоуправления с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства¹ могут устанавливать и иные виды территориальных зон.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Территории общего пользования в населенных пунктах предназначены для удовлетворения общественных интересов населенных пунктов.

Территориальные зоны устанавливаются в правилах землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки должны соответствовать требованиям технических регламентов, генеральным планам, схемам территориального планирования. Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков объектов капитального строительства.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны

' Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, навесов, киосков и других подобных построек.

327

индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, производственно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительным регламентом являются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также офаничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Действие фадостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

• в фаницах территорий памятников и ансамблей, включенных
в единый государственный реестр объектов культурного на
следия (памятников культуры и истории) народов РФ, а также
в фаницах территорий памятников или ансамблей, которые
являются вновь выявленными объектами культурного наследия
и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, кон
сервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых
принимаются в соответствии с законодательством об охране
культурного наследия;

• в границах территорий общего пользования;

• занятые линейными объектами;

• предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель

лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Земельные участки и объекты недвижимости считаются не соответствующими установленному фадостроительному регламенту территориальных зон, если: виды их использования не входят

328

в перечень видов разрешенного использования, их размеры не соответствуют предельным размерам, установленным градостроительным регламентом.

Земельные участки или прочно связанные с ними объекты недвижимости, не соответствующие градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока проведения их в соответствии с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

В случае если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков или объектов опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование земельных участков и объектов. Реконструкция таких объектов может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, изменение которых осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды использования (применяются только как дополнительные к первым двум видам использования).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков их правообладателями, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Условно разрешенный вид использования земельных участков предоставляется в виде соответствующего разрешения по решению главы местной администрации.

По каждой территориальной зоне устанавливаются размеры, параметры и сочетание размеров, параметров следующих пока-

329

зателей: предельные размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка, и др. В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетания таких размеров и параметров.

В целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов осуществляется подготовка документации по планировке территории. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Проект планировки территории отображает: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; положения о размещении объектов капитального строительства, а также о характеристиках планируемого развития территории. Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления под строительство, а

ззо

также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков.

Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте; информация о разрешенном использовании земельного участка; информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Строительство и реконструкция объектов капитального строительства производится на основании проектной документации и только после проведения соответствующих инженерных изысканий, в процессе которых, в частности, устанавливаются: природные условия территории, факторы техногенного воздействия на окружающую среду, прогнозы их изменения и др. Осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве? реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства.

Строительство, реконструкция, а также капитальный ремонт объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий

331

соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Выдача разрешения на строительство не требуется в случае: строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и др.); строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования; изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не застрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом; в иных случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности.

Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет. Срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется.

При планировании и застройке городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством (ст. 44 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

При планировании использования территорий земель населенных пунктов большое значение имеет резервирование земель.

332

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам (ч. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Глава 15 ЗК РФ, регулирующая правовой режим земель населенных пунктов, также выделяет отдельную статью, посвященную пригородным зонам. Всостав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяют территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные зоны для развития города. В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические, рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная или иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

Перевод земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий запрещается.

Литература

АнисимовА. П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.

Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2006.

Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.

Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. 2005. № 1.

Федорова Н. В. Охрана и рациональное использование земель в строительстве // Право и экономика. 2003. № 6.

333

Глава 14

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,